23.08.2012 | Роман Ларионов

Антитабачный законопроект: годовщина трудного пути

Уже год как Министерство здравоохранения продвигает резонансный антитабачный законопроект. Третья попытка согласовать документ на уровне правительства будет предпринята 18 октября, а пока предложения Минздрава опубликованы на сайте открытого правительства, вызывая новый виток общественной дискуссии и новые столкновения влиятельных лоббистов.

Законопроект Минздрава «О защите населения от последствий потребления табака» содержит радикальные меры по борьбе с курением. В своей последней версии законопроект предусматривает поэтапный запрет курения практически во всех общественных местах (оборудование специально отведённых помещений в первые три года и полный запрет в дальнейшем), резкий рост акцизов на табак, приравнивающий их к европейскому уровню, запрет на демонстрацию сигарет в рекламе и фильмах, продажу в магазинах, площадью менее 50 кв. м., дифференциацию сигарет по уровню токсичности («лёгкие», «суперлёгкие»), а также на спонсорство табачными компаниями образовательных, культурных и спортивных учреждений. По сравнению с предыдущими версиями законопроекта, подготовленными Минздравом в августе прошлого года и мае нынешнего, изменения оказались минимальными. Был вычеркнут пункт об обязательном учёте, наподобие системы ЕГАИС в индустрии крепкого алкоголя, вызвавший сильнейшее раздражение табачников. А также снято предложение о наделении региональных властей полномочиями вводить дополнительные антитабачные меры.

На данный момент в России, несмотря на ряд ограничений, принятых в последние годы, создан один из наиболее мягких режимов для деятельности табачных компаний. Акцизы – одни из самых низких в мире, а перечень мест, где запрещено курить, весьма небольшой на фоне других стран. Тем не менее, усиливающийся общемировой тренд на борьбу с курением постепенно проникает и в Россию, активизируя антитабачную лоббистскую кампанию ряда бизнес- и политических субъектов. Пока мяч в этой игре на стороне табачников. До сегодняшнего дня им успешно удавалось тормозить процесс проникновения антитабачного тренда в Россию: Россия стала подписантом Рамочной конвенции ВОЗ по борьбе против табака (РКБТ ВОЗ) одной из последних (всего документ, вступивший в силу в 2005 году, подписали 168 стран, из которых Россия стала 157-ой, присоединившись лишь в 2008 году), а полноценная реализация Конвенции не началась до сих пор. Затем удалось отсрочить принятие Концепции государственной политики по противодействию потреблению табака на 2010-2015 годы – премьер-министр Владимир Путин лишь в 2010 году подписал данный документ, открывающий возможность к непосредственной разработке законодательных изменений.

В то же время проблема зависимости от табака в России остра, как нигде в мире. По данным Минздрава РФ и ВОЗ, Россия является самой курящей страной – курит 39,1% взрослого населения. Кроме того, Россия занимает лидирующие позиции по заболеваниям сердечнососудистой системы и смертей среди курильщиков (хотя стоит учитывать нечёткость связи данных явлений именно с курением). Несмотря на это, среди населения так и не образовалось масштабного и устойчивого запроса на антитабачные меры, что значительно затрудняет продвижение соответствующей стратегии.

Тем не менее, будучи встроенным в общемировую повестку, а также осознавая остроту проблемы курения для России, принято политическое решение об ужесточении режима для деятельности табачных корпораций, о чём свидетельствует принятие соответствующих стратегических документов, введение точечных антитабачных мер и, наконец, попытки пересмотреть «правила игры» в табачной отрасли путём продвижения законопроекта Минздрава. Благодаря этому, внутрироссийские и международные стейкхолдеры антитабачной деятельности получили возможность активизировать свою деятельность.

На сегодняшний день можно говорить о том, что в России сформировалась неформальная антитабачная коалиция. Её ядром является Министерство здравоохранения, в чьих корпоративных интересах борьба с курением как с настоящей эпидемией, охватившей Россию в социально нестабильные 1990-е годы. Минздрав в этой коалиции играет роль главного законодательного инициатора, формулирующего и продвигающего конкретные антитабачные меры. Важным партнёром Минздрава по антитабачной коалиции являются международные фармацевтические компании, выпускающие препараты для мягкого выхода из никотиновой зависимости. Фармацевты являются главными бенефициарами антитабачного бума на Западе и с предвкушением смотрят на российский 40-миллионный рынок потенциальных покупателей препаратов по борьбе с курением. В России мировые фармацевты во многом берут на себя информационную кампанию, призванную популяризировать мнение о вреде активного и пассивного курения.

Также активными игроками, поддерживающими антитабачную кампанию, являются крупные торговые сети. Для них выгоден запрет на продажу сигарет в киосках и мелких магазинах. Согласно законопроекту Минздрава, продавать табачные изделия будет разрешено только магазинам площадью не менее 50 кв. м. Многие противники законопроекта говорят о том, что данная мера создаёт конкурентное преимущество крупным ритейлерам.

Помимо этого действует целый ряд общественных организаций, продвигающих антитабачную стратегию в информационном пространстве и экспертном сообществе. Они тесно связаны с общественными организациями глобального масштаба, действующие в США и других странах Запада. В частности, сюда относится фонд мэра Нью-Йорка Майкла Блумберга, а также фонд Билла и Мелинды Гейтс. В России наиболее активной организацией является Конфедерация обществ потребителей, пользующаяся грантами фонда Блумберга, которые с 2008 года уже составили более $700 тысяч.

Пока результатов деятельности антитабачной коалиции немного. На их счету два провалившихся рассмотрения законопроекта в правительстве – в августе прошлого года и в мае нынешнего. Разумеется, основной причиной торможения является усердие, с которым табачные корпорации сопротивляются продвижению законопроекта, используя все свои немалые лоббистские возможности. В частности, табачники активно давят на возможные отрицательные последствия законопроекта – удару по малому бизнесу, расширению «чёрного» рынка. Об этом, в частности, говорится в совместном отзыве табачных компаний на законопроект Минздрава, отправленный министерствам и ведомствам российского правительства в августе 2011 года.

Однако есть и другие причины торможения законопроекта. Во-первых, радикальный характер предложенных Минздравом мер создаёт высокие риски общественной дестабилизации в такой курящей стране как Россия, что ограничивает политическую волю на поддержку позиции Минздрава.

Во-вторых, законопроект затрагивает корпоративные интересы широкого круга бизнес- и политических субъектов. Радикальный характер предложений Минздрава позволяет табачным кампаниям использовать недовольство тех, чьи интересы оказываются в зоне риска. Прежде всего, сюда относится малый бизнес, для которого данный законопроект отнимет до трети прибыли (а вкупе с запретом на продажу пива в ларьках с января 2013 года станет просто смертельным ударом). Также уязвлёнными оказывается целый ряд министерств. Министерству культуры, например, не нравится, что Минздрав предлагает запретить спонсорство культурных объектов и мероприятий табачными кампаниями. А Министерство экономического развития против того, чтобы создавать конкурентное преимущество крупным ретейлерам в ущерб малому бизнесу. Помимо этого к противникам законопроекта присоединился Национальный антикоррупционный комитет во главе с Кириллом Кабановым, который говорит о потенциальной коррупционности предложений Минздрава, вынуждающих курильщиков и продавцов сигарет реализовывать серые схемы.

Таким образом, в данной ситуации интересы табачных компаний совпали с интересом целого ряда других субъектов, которые вместе формируют мощное сопротивление законопроекту Минздрава. Ратификация Россией РКБТ ВОЗ и принятие Концепции госполитики по противодействию потреблению табака говорят о том, что стратегическое решение на борьбу с курением в России принято, а значит, рано или поздно будет реализовано в конкретных законах. Однако участники сформировавшейся антитабачной коалиции бегут впереди паровоза, предлагая более радикальные инициативы, чем готово поддержать политическое руководство. Причём, минимальность правок, которые Минздрав вносит в текст документа, говорит о том, что ведомство не готово к решению данного вопроса на основе консенсуса. Но в итоге это оказывается лишь на руку курильщикам и табачным производителям, продолжающих пользоваться одним из самых либеральных в мире режимов для курения.

Роман Ларионов – эксперт Центра политических технологий

Версия для печати