27.08.2012 | Татьяна Становая

Кремль и правительство: первые публичные разногласия

Как стало известно газета «Коммерсант», администрация президента получила формальное право согласовывать или не согласовывать топ-менеджмент в 12 крупных госкомпаниях. Изданию стало известно о двух распоряжениях президента, которые, не имея грифа «для служебного пользования», не были опубликованы на официальном сайте главы государства. В последнее время странные ситуации с документами происходят в Кремле и правительстве регулярно, что позволяет предположить о заметном росте взаимного недоверия между Кремлем и правительством. Тем временем, вице-премьер правительства Аркадий Дворкович выступил против планов Игоря Сечина по объединению на базе «Роснефтегаза» ФСК и Холдинга МРСК.

О документах стало известно благодаря утечке в «Коммерсанте». По данным газеты, 25 июня президент подписал распоряжение N281-рп, в соответствии с которым подлежат согласованию в Кремле «кандидатуры представителей государства в органах управления» ВЭБа, госкомпании «Росавтодор», госкорпорациях АСВ, «Олимпстрой» и Фонде содействия реформированию ЖКХ, в НИЦ «Курчатовский институт», а также в пяти государственных медиаактивах — «РИА Новости» и ИТАР-ТАСС, «Российской газете», радиостанции «Голос России». Вторым распоряжением N308-рп от 12 июля Владимир Путин добавил в список и два телекоммуникационных АО — «Связьинвест» и «Ростелеком».

На примере ВЭБа можно понять, в чем суть новой схемы. По закону «О банке развития», который регулирует деятельность ВЭБа, члены наблюдательного совета банка назначаются правительством, а главой совета «по должности» является премьер-министр. Председатель же ВЭБа назначается президентским указом по представлению главы кабинета министров. Однако на практике все кандидаты в органы власти госкомпаний и госкопрораций проходили согласование в Кремле, и президентские распоряжения лишь формализуют эту практику.

Примерно то же самое сделал Дмитрий Медведев в мае 2010 года, когда подписал распоряжение «О согласовании кандидатур представителей государства в органах управления стратегических акционерных обществ». Распоряжение президента обязывало правительство согласовывать ключевые решения в отношении назначения чиновников в советы директоров госкомпаний. В распоряжении говорилось, что проекты решений по кандидатурам должны быть направлены в Кремль не позднее, чем за 30 дней. Правительство также обязывалось согласовывать директивы по голосованию в акционерных обществах, включенных в перечень стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ. Такое распоряжение не усиливало формально уже имеющиеся полномочия администрации президента – практика согласований также давно стала реальностью. Однако оно давало главное – гарантию учета мнения Кремля.

Теперь Путин, по сути, действует по той же схеме. Только теперь расширен сам перечень госкомпаний, где требуется согласование кандидатов в руководство с Кремлем. Это понадобилось потому, что госкорпорации и ФГУПы не относятся к акционерным обществам и не подпадают под регулирование, относящееся к стратегическим АО. По сути, Путин включил в новый список для согласования два ключевых типа госкомпаний – корпорации, против которых Медведев вел активную деятельность в период своего президентства, и медийные компании. В период роста поляризации в обществе и ужесточения отношений власти и оппозиции, контроль над СМИ должен быть монополизирован, вероятно, посчитали в Кремле. Наконец, отдельно стоит отметить и ситуацию вокруг «Связьинвеста». Компания просто была выведена из числа стратегических и автоматически выпадала из списка обязательных для согласования руководства компаний.

Тем не менее, несмотря на «формальность» распоряжений, тут необходимо отметить несколько важных особенностей, которые позволяют делать определенные выводы и утверждать, что распоряжения понадобились вовсе не из-за аппаратной прихоти чиновников.

Во-первых, как уже говорилось, это новое доказательство роста недоверия Кремля по отношению к правительству. В публичном пространстве Медведев, несмотря на 4 года активной политической позиции, ведет себя достаточно тихо. Однако это затишье постоянно нарушается слухами о сохраняющихся серьезных разногласиях между правительством и администрацией президента. Самый яркий пример – это коррекция Путиным Указа о порядке формирования и функционирования комиссии по ТЭКу. СМИ со ссылкой на источники писали, что Путин урезал полномочия ответственного секретаря комиссии – Игоря Сечина – по требованию Медведева. Сохраняются разногласия по вопросам приватизации, по теме включения чиновников в советы директоров. Прямым следствием роста недоверия также можно назвать и «тайное» назначение Сечина главой совета директоров «Роснефтегаза». Вопрос, вроде как был согласован с правительством, но кабинет Медведева тянул время и не утверждал соответствующую директиву о назначении. Как оказалось, она была уже подписана 6 мая Путиным-премьером, а на протяжении двух месяцев правительство об этом просто ничего не знало.

Таким образом, число обоюдных неприятных «сюрпризов», преподносимых друг другу Кремлем и правительством за последние месяцы зашкаливает. Правительство же, в свою очередь, пытается воспользоваться определенными «упущениями» Кремля в сфере, например, политуправления. По данным «Газеты.ру», в управлении внутренней политики АП существует недовольство жесткими методами подавления оппозиции, связываемыми с деятельностью Вячеслава Володина. Якобы против этого выступает заместитель главы УВП Павел Зенькович, имея в своих идеологических союзниках вице-премьера и руководителя аппарата правительства Владислава Суркова. Суркова анонимные источники «Газеты.ру» называют лидером «умеренных», явно позиционируя его как более эффективного менеджера. «Слава (Сурков) взял паузу, но эта игра не окончена. Они ждут, пока выбранная стратегия администрации приведет ее к тупику. Может быть, на это понадобится еще год», - спрогнозировал источник, близкий к администрации. Но что более важно, все эти слухи и утечки говорят о том, что в правительстве не вызывает энтузиазма слишком жесткая политика Кремля по отношению к инакомыслящим. Более того, фактически можно говорить о начале осторожной информационной атаки «сурковцев» на Володина, что вряд ли может происходить без ведома Медведева. На этом фоне на прошедшей неделе вопрос о возможной отставке правительства Медведева уже осенью был одним из самых обсуждаемых.

Наконец, вышли на публику разногласия между Кремлем и правительством по поводу консолидации госактивов на базе «Роснефтегаза». Одним из проектов Сечина было объединение ФСК и холдинга МРСК, что считалось политически уже решенным делом. Однако куратор ТЭКа Аркадий Дворкович обратился с письмом к Путину с обоснованием нецелесообразности такого слияния.

Во-вторых, нынешние распоряжения Путина – это одно из самых ярких проявлений принципов «ручного управления», когда государственные решения принимаются в отношении конкретных компаний, а не типов компаний. Например, распоряжение Путина не регламентирует согласование кандидатов в органы всех госкопрораций. Показательно, что все руководство госкорпорации «Ростехнологии» (глава, члены наблюдательного совета), во главе которой стоит близкий к Путину Сергей Чемезов, формируется только президентом. То же самое касается госкорпорации «Росатом». В этом случае распоряжение противоречило бы законам о других госкорпорациях, где полностью кадровая политика определяется главой государства и ни с кем согласованию не подлежит. Избирательный подход к госкорпорациям и госкомпаниям в любом случае усиливает одну из главных проблем нынешнего режима в глазах инвесторов – непредсказуемость и постоянный пересмотр правил игры.

В-третьих, распоряжения президента окончательно поставили точку в проекте Медведева по ликвидации госкопрораций. Такая возможность обсуждалась на протяжении первых двух лет президентства Медведева и закончилась, по сути, лишь преобразованием «Роснано» в акционерное общество. Затем вопрос о ликвидации госкорпораций был практически свернут в публичном пространстве: в Кремле об этом больше не говорили. Главным препятствием оказалось сопротивление, прежде всего, главы «Ростехнологий», чьи источники анонимно признавались деловой прессе, что ликвидация госкорпорации нецелесообразна.

Теперь же появилось много разговоров о новых госкорпорациях, что можно назвать вероятным началом нового этапа в развитии этой формы собственности. Напомним, что госкорпорации – это особые компании, которые представляют собой некоммерческие организации. Деятельность каждой из них регулируются специальным законом, а собственность не принадлежит ни государству, ни акционерам, а корпорации, что делает подобную практику абсолютно беспрецедентной. Пока в правительстве «завис» вопрос о создании госкорпорации по развитию Сибири и Дальнего Востока. Однако на повестке дня появился вопрос о преобразовании Роскосмоса в госкорпорацию. Идея в публичном пространстве прозвучала лишь неделю назад, на фоне критики премьера в адрес агентства за неэффективное управление космической отраслью и регулярные неудачные пуски спутников. Но, как выяснилось, в Роскосмосе к преобразованию готовились давно, и уже в начале сентября окончательный вариант проекта реструктуризации может отправиться на рассмотрение в правительство. По информации источников «Коммерсанта», эта работа велась в инициативном порядке еще с конца 2011 года, однако поддержку премьера получила только теперь. «Поповкин доказал премьеру, что именно формат госкорпорации позволит сохранить жесткую вертикаль управления,— говорит источник газеты в правительстве.— В нынешней системе акционерные общества находятся в ведении Росимущества, что не позволяет Роскосмосу контролировать их работу в полной мере. Госкорпорация сможет эту проблему решить». О каком премьере (бывшем – Путине или нынешнем - Медведеве) идет речь, не уточняется. Но в любом случае, сам факт скорого вынесения проекта преобразования Роскосмоса в госкорпорацию говорит, что решение согласовано с Медведевым.

Тем не менее, в публичном пространстве обращает на себя тот факт, что практически одновременно с обнародованием информации о распоряжениях Путина появилось постановление главы правительства «О соблюдении работниками государственных корпораций и государственных компаний положений статьи 349.1 Трудового кодекса РФ». Согласно документу, работники госкопрораций будут обязаны отчитываться о своих доходах. Новый порядок коснется также супругов и несовершеннолетних детей сотрудников корпораций. Правительство установило, что работник госкорпорации (госкомпании) обязан уведомить работодателя о личной заинтересованности при исполнении трудовых обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, как только ему станет об этом известно, и принять меры по предотвращению конфликта интересов. Таким образом, Медведев получает определенный косвенный рычаг влияния на госкорпорации через возможность контроля над доходами их сотрудников.

Наконец, достаточно странным стало заявление пресс-секретаря премьера Натальи Тимаковой. По ее словам, Медведев до конца недели будет находиться в отпуске, но вместо себя он не оставил исполняющего обязанности. В соответствии с действующим распределением обязанностей, премьера должен замещать первый вице-премьер Игорь Шувалов. «Все документы, необходимые для нормального функционирования правительства, он [Медведев] будет оперативно получать и подписывать», - отметила Тимакова. Именно будучи в отпуске Медведев подписал распоряжение об обязанности сотрудников госкопрораций отчитываться о доходах. Создается ощущение, что даже на несколько дней Медведев не готов «оставить хозяйство» своему заму. Игорь Шувалов – фигура скорее техническая, в случае возникновения конфликтных ситуаций он, скорее всего, будет действовать с учетом реального политического влияния сторон (а здесь явно доминирует Кремль). И вопрос тут, возможно, не в личном недоверии Медведева своему заму, а в неуверенности в целом в своем положении и уязвимости с точки зрения довлеющего влияния Кремля, для которого Шувалов – лишь один из исполнителей.

Так или иначе, речь идет не столько о переменах, в том числе в ВЭБе, сколько о защите от перемен. Правительство Дмитрия Медведева просто не успело воспользоваться монополией на управление — в итоге оно вернуло «второй ключ» от госкорпораций в Кремль без открытого сопротивления, написал «Коммерсант», подводя итоги своего анализа распоряжений президента. Упустило ли правительство возможности действовать на опережение и «обойти» АП – вопрос на сегодня уже не столь актуальный. Скорее всего, кабинет Медведева не решился бы на такой шаг, явно провоцирующий конфликт с Кремлем. Однако определенно можно говорить, что Кремль пытается заранее «прикрыть» все уязвимые места, сохраняющие в той или иной степени монополию правительства в принятии кадровых или иных решений. Это может стать и сигналом того, что Кремль готовится, как минимум, к затяжному перманентному конфликту с кабинетом министров.

Татьяна Становая – руководитель аналитического департамента Центра политических технологий

Версия для печати