17.09.2012 | Татьяна Становая

Кремль и правительство: три типа разногласий

Премьер-министр России Дмитрий Медведев провел встречу с активом партии «Единая Россия», высказавшись по ряду вопросов политической жизни страны. Наибольший резонанс вызвали два высказывания: несогласие со слишком жестким приговором суда в отношении участниц группы PussyRiot и признание нецелесообразным ограничение прав чиновников на владение зарубежной недвижимостью. Это первое публичное несогласие премьера с политической линией президента Владимира Путина. Двумя неделями ранее в публичное пространство также вылилось первое принципиальное разногласие между членами правительства Медведева и окружением главы государства. Разные типы конфликтов внутри власти начинают все активнее выходить на публику после трех месяцев затишья.

После сентябрьского съезда партии «Единая Россия» в прошлом году, где было объявлено о выдвижении Владимира Путина на пост президента, тема отношений между Путиным и Медведевым, равно как и дискурс, в целом касающийся темы тандема, практически полностью утратили актуальность. Дмитрий Медведев, как казалось, капитулировал. При этом, даже если он высказывался на те или иные темы с иными акцентами, чем это приписывалось Путину, наблюдатели уже практически не обращали на это внимание. Создавалось впечатление, что нынешний премьер тогда принял и признал отведенную ему роль в новой конфигурации власти и «сворачивает» собственную политическую активность.

Ситуация сохранялась и после избрания Путина президентом, а также назначения Медведева главой правительства. Несмотря на то, что Медведев стал лидером партии «Единая Россия», а его кабинет был сформирован с частичным учетом его кадровых предпочтений, было понятно, что Путин пытается ограничить возможности Медведева и его молодых и часто неопытных министров, сменивших старое правительство, в значительной части перешедшего в администрацию президента. Иными словами, Путин внешне не препятствовал амбициям Медведева, но при этом он создал для себя все гарантии сохранения контроля над принятием ключевых решений. Медведев в своем кабинете оказался как в резервации: формальные полномочия остались широкими, а на практике – значительно суженными. И как казалось до августа – премьера это даже в некоторой степени устраивало. Было понятно, что прежние разногласия никуда не делись, а структура власти просто навязывает межуровневые конфликты (по линии вице-премьера по ТЭКу Аркадия Дворковича - главы «Роснефти» Игоря Сечина, между новыми и старыми министрами и т.д.). Но Медведев принял на себя второстепенную роль, и несколько месяцев о напряженности между Кремлем и кабинетом министров можно было узнавать исключительно от анонимных источников в СМИ.

В августе ситуация поменялась, и конфликты стали выходить в публичное пространство. Сначала с участием членов правительства, теперь – с личным участием Медведева, который начал позволять себе выражать свою позицию. Видимо, напряженность достигла некоторой критической массы, а «спусковым крючком» могли послужить два события. Первый – это фильм «Потерянный день», организованный, по мнению ряда наблюдателей, кем-то из окружения Владимира Путина и, возможно, с ведома президента. Второй – это назначение Сечина главой совета директоров «Роснефтегаза». После этого и вице-премьер по ТЭКу Аркадий Дворкович стал открыто высказывать свое несогласие с планами главы «Роснефти» (что в полной мере подтвердилось и в его большом концептуальном интервью «Ведомостям» на прошедшей неделе). Ситуация, похоже, возвращается в свое более естественное состояние, когда конфликты находят свои выходы, а каждый игрок публично более соответствует своим непубличным позициям.На этом фоне важно проанализировать типы разногласий и конфликтов между правительством и Кремлем, что позволит понять их механизмы, риски и гипотетические последствия. Предварительно можно выделить три типа разногласий. Первый – самый безобидный с точки зрения текущей политической жизни страны, но при этом самый «огнеопасный» на перспективу. Это разногласия идеологические, затрагивающие оценки основных общественно-политических явлений, но не касающиеся напрямую деятельности правительства. Речь идет о судебных процессах против оппозиционеров, митингах, законе об НКО и т.д. Не секрет, что Медведев во многом не соглашается с политикой Путина в этом направлении, однако формально он не может влиять на сферу политического управления. Более того, формально судебная власть остается независимой, и Медведев также лишен возможности прямо или косвенно винить Кремль во вмешательстве в судебные процессы. Поэтому на практике конфликты по этой теме пока не могут привести к «лобовому столкновению», но лишь к фиксации позиций. В последний раз Медведев публично проявил иной взгляд на ситуацию (чем, вероятно, Путин) – в январе этого года (по делу Таисии Осиповой, осужденной в итоге не на 10, а на 8 лет за распространение наркотиков – разница невелика). После этого премьер взял достаточно длительную паузу.

На прошедшей неделе он впервые с тех пор снова высказался по политически значимому судебному процессу – касательно дела Pussy Riot. Осудив действия участниц группы в церкви, Медведев, тем не менее, назвал слишком суровым вынесенный им приговор и посчитал более справедливым условное наказание. Таким образом, Медведев, по сути, присоединился к мнению либеральной оппозиции, многие представители которой также негативно относятся к поступку девушек, но считают, что тюрьмы участницы Pussy Riot не заслуживают. Хотя формально Медведев не противоречил президенту, который еще до приговора говорил о том, что он не должен быть слишком суровым, но понимание суровости у двух лидеров явно разное. Получается, что Путин в коалиции с РПЦ и правоохранительными органами, при мощной информационной поддержке (выход второго фильма Аркадия Мамонтова про Pussy Riot) поддерживает достаточно жесткий приговор участницам группы, а Медведев осуждает всю эту политику, подыгрывая критикам Кремля и Церкви.

Итак, подобные «оценочно-идеологические» разногласия, не затрагивающие напрямую деятельность исполнительной власти, пока что технически наиболее безобидные (ведь они не позволяют Кремлю и правительству аппаратно вмешиваться в дела друг друга). Однако такие разногласия усиливают в значительной степени ощущение стратегических различий в видении дальнейшего пути развития страны. Кроме того, он может стать важным и опасным, хотя и в маловероятном случае конкуренции Путина и Медведева за власть – пока же этот тип разногласий выглядит арьергардными боями премьера.Второй тип разногласий можно условно назвать «партийно-политическим». Речь идет о разногласиях при принятии политически значимых законопроектов, для чего нужно голосование большинством в Госдуме. Партия власти, контролирующая парламент, возглавляется премьером Дмитрием Медведевым, а на деле она курируется Кремлем и напрямую зависит от политического ресурса Путина как ее неформального, фактического лидера. На практике это означает множество проблем для Медведева: его публичная роль как главы «ЕР» в значительной мере девальвируется и размывается. Неслучайно, он выбрал именно встречу с активом партии власти для того, чтобы высказаться о несогласии с теми или иными процессами в России – это признак и несогласия с той ролью, которая ему отводится во главе «ЕР».

Партийно-политические разногласия затрагивают комплекс политических проблем, по которым нужно голосование в Госдуме. Тут также Медведев длительное время предпочитал молчать. Лишь от многих анонимных источников в СМИ можно было узнать, что, например, Медведеву не нравится закон о признании НКО, получающих иностранные гранты, «иностранными агентами», или о его нежелании поддерживать закон об ужесточении ответственности за участие и организацию несанкционированных массовых акций.

Теперь Медведев решил высказаться и в этой сфере, затронув инициативу депутатов четырех фракций о запрете чиновникам иметь недвижимость и счета за рубежом. В данном случае как раз получается прямой конфликт между премьером как главой партии власти и «Единой Россией», которая участвует во внесении законодательной инициативы, с которой не согласен лидер партии. Причем не согласен публично. Как заявил Медведев на встрече с активом «ЕР», запрещать чиновникам иметь недвижимость за рубежом бессмысленно. «Если мы будем таким образом пугать бизнес, говорить ему: «если ты хочешь прийти на государственную службу, то ты все спрячь куда-нибудь, а потом мы тебя примем», - я не думаю, что это укрепит нашу государственную службу и в конечном счете будет способствовать правопорядку в нашей стране», - сказал Медведев. По мнению премьера, наиболее оптимальным вариантом для контроля госслужащих является «декларирование доходов и декларирование ряда расходов».

На деле Медведев, конечно, не согласен не с «Единой Россией», а с Владимиром Путиным, который, как писали «Ведомости» в конце августа, дал негласное указание чиновникам в течение года вернуть свои активы из-за рубежа. В СМИ обсуждается много версий этого решения: амнистия зарубежных сомнительных активов, давление на неугодных депутатов и сенаторов, подготовка «зачистки» элиты и т.д. Но представляется, что главным в данном случае является понимание Путиным рисков, исходящих от бюрократии, чья лояльность во многом гарантирована лишь при политической стабильности, и чьи экономические интересы зачастую лежат за пределами России. Иными словами, в случае кризиса (особенно политического), Путину будет не на кого положиться и опереться – элита просто «разбежится» по своим европейским «замкам». Или даже утратит лояльность президенту, если его курс будет угрожать ее зарубежным активам.

Медведев же, вероятно, с такой логикой не согласен, считая, как и недавно высказавшийся на эту тему Алексей Кудрин, что выдвинутый чиновникам ультиматум может блокировать работу органов власти. Чиновники, министры, их замы могут сделать выбор вовсе не в пользу государства, чем они будут поставлены перед обязанностью избавиться от домов и счетов за рубежом для сохранения своих постов. Иными словами, если Путин убежден (а раз он начал эту «кампанию», то он убежден в ее успехе), что правящий класс удастся наполнить «истинными патриотами», то Медведев считает, что такая политика может привести к кадровому кризису и значительному снижению качества управленцев.

В рамках партийно-политических разногласий важно отметить и сохранение конкуренции между Кремлем и правительством за влияние на «Единую Россию». Показательная история произошла вокруг инициативы Андрея Исаева, который предложил принять законопроект, запрещающий депутатам и сенаторам иметь родственников в парламенте. Законопроект, который вроде бы политически актуален для Кремля (ведь он затрагивает репрессируемую из Госдумы семью Гудковых), одновременно бьет и по главе фракции «ЕР» Андрею Воробьеву, чей отец является вице-спикером СФ России. На прошедшей неделе спикер Госдумы Сергей Нарышкин высказался против принятия инициативы Исаева. Таким образом, наличие двух центров влияния на партию власти разъедает ее изнутри.

Политико-партийные разногласия пока кажется наиболее управляемыми: ведь между Кремлем и правительством достигнуто негласное соглашение, что кабинет министров во внутреннюю политику не лезет. Однако роль Медведева как лидера «Единой России» пока так и не определена. На практике же получается, что роль лидера партии для Медведева на практике практически ничем не отличается от роли главы правительства, взаимодействующего с крупнейшей партией в парламенте. Вероятно, именно так будет оставаться достаточно продолжительное время. Максимум же, что может позволить себе Медведев – высказать свою точку зрения.

Наконец, третий тип разногласий – управленчески-аппаратный; он опасен усугублением и без того существующего кризиса управления. Он касается непосредственных проблем и накладок во взаимоотношении между правительством и Кремлем. Набор противоречий тут пока касается таких вопросов как инвестиции «Роснефтегаза» в компании ТЭКа и электроэнергетики, приватизации, согласования кандидатур государства в советах директоров госкомпаний, пенсионной и налоговой реформ. Практически все эти проблемы (кроме, пожалуй, пенсионной реформы), проходят по линии отношений Аркадия Дворковича и Игоря Сечина.

На сегодня можно наблюдать эскалацию напряженности, что выразилось в выплескивание разногласий в публичное пространство. Аркадий Дворкович, который в значительной степени ограничен в своих политико-аппаратных ресурсах, вынужден публично апеллировать к Путину (его недавнее письмо на имя президента о несогласии с амбициями «Роснефтегаза») и общественности (большое интервью «Ведомостям»). «Правительство категорически против, чтобы государственные компании расширяли участие в российской экономике. Это не значит, что госкомпании не могут покупать, например, зарубежные активы — это нормальный процесс расширения бизнеса. Но увеличивать долю госсектора в российской экономике, с точки зрения правительства, нецелесообразно. Для любых госкомпаний расширение участия в экономике считаю нецелесообразным. Решение по каждой конкретной сделке тем не менее будет приниматься отдельно — это правда жизни. Пока консультации были только в кулуарах», - сказал он в интервью. Игорь Сечин строит свою деятельность на противоположных приоритетах, что неизбежно будет приводить ко все новым и новым проблемам между ним и вице-премьером по ТЭКу. Но в данном типе разногласий принципиальная роль отводится президенту как арбитру, и конфликтный потенциал тут хотя и ощутимый, но выглядит управляемым и контролируемым. Неслучайно Дворкович, прямо или косвенно критикуя Сечина, постоянно ссылается на президента, за которым признается право окончательного решения, обязательного к исполнению всеми сторонами конфликта.

Отметим также и противоречия между администрацией президента и правительством по поводу кандидатуры председателя совета директоров «Связьинвеста». Глава администрации президента Сергей Иванов, по данным «Ведомостей», поддержал кандидатуру соуправляющего Trading France князя Александра Трубецкого в качестве главы совета директоров холдинга. Тогда как Минкомсвязи предлагало другого кандидата - гендиректора «ВЭБ капитала» Юрия Кудимова. Трубецкой считается протеже помощника президента Игоря Щеголева, а попытка Минкомсвязи добиться его смещения вряд ли могла состояться без ведома премьера. Равно как и решение Иванова могло лишь оформить вмешательство президента.

Нынешняя конфигурация власти сама по себе продуцирует конфликты и разногласия внутри системы принятия управленческих и политических решений, создавая условия исключительно для применения принципов «ручного управления» и усиления арбитражных функций президента. Владимира Путина пока такая ситуация, вероятно, полностью устраивает, так как закрепляет за ним роль главного «разводящего». Однако система может сохраняться в стабильном состоянии только до тех пор, пока правила ее работы принимаются Медведевым. Пока что основные разногласия связаны с первым, «идеологическим», типом, так как напрямую затрагивают «либеральное наследие» медведевского президентства, однако и признаки наличия двух других типов проявляются все более активно и являются симптомом внутреннего напряжения в правящей элите. А это в будущем может перерасти в конфликт, способный привести к серьезным изменениям в механизме управления.

Татьяна Становая – руководитель аналитического департамента Центра политических технологий

Версия для печати