24.09.2012 | Татьяна Становая

Подготовка бюджета: политический контекст

Президент России Владимир Путин на специальном совещании по поводу подготовки трехлетнего федерального бюджета обрушился с критикой на правительство и попросил премьер-министра Дмитрия Медведева (которого в тот момент на совещании не было) сделать выговор министру труда и социальной защиты Максиму Топилину, а также министру регионального развития Олегу Говоруну. К вечеру того же дня к ним добавился также и министр образования и науки Дмитрий Ливанов. Спустя сутки президент сделал им выговор лично, не дожидаясь решения Медведева, но по его представлению. Показательно, что ни один из этих министров не отвечал непосредственно за окончательный вариант бюджета. Это стало первым показательным недовольством главы государства правительством Медведева.

Коротко претензии главы государства к министрам можно сформулировать в двух тезисах – это неучет подписанных 7 мая Указов президента, регламентирующих выполнение предвыборных обещаний Путина, и отсутствие в бюджете пенсионной реформы. Как заявил Путин, в главном финансовом документе страны не готовы предложения по социально-экономическому развитию Сибири и Дальнего Востока, по формированию условий для ипотечного кредитования граждан и улучшения жилищных условий семей с тремя и более детьми, не утверждены образовательные стандарты, правовые акты по повышению зарплат работникам культуры. Ситуация выглядит несколько странной для путинского режима: глава государства как раз известен тем, что часто критикует либо представителей крупного частного бизнеса, либо губернаторов. Однако министры не просто не критиковались, но и всякий раз защищались Путиным, когда на них сыпались обвинения со стороны парламентской оппозиции или, например, Дмитрия Медведева, который часто подвергал критике действия членов путинского кабинета, будучи президентом. Но без какого-либо практического результата.

Необычность ситуации заставляет выдвинуть сразу несколько основных версий происходящего, которые в целом не исключают, а скорее дополняют друг друга. Итак, версия первая – за всем этим стоит Минфин.Напомним, что все предыдущие годы бюджетный процесс проходил в непростых согласованиях, прежде всего, на уровне правительства, где крайне активно работали ведомственные и отраслевые лоббисты. Кремлю удалось избавиться на много лет от политического давления парламентариев. Неслучайно в последнее время обсуждается инициатива Минфина утверждать проекты бюджета в Госдуме без права внесения поправок. Это несколько облегчало бы жизнь Минфину (на сегодня правка на уровне Госдумы не носит концептуального характера), но всерьез ударило бы по и без того низкому авторитету российского парламента (поэтому инициатива Минфина, вероятно, принята не будет). Основной же торг все-таки происходит на уровне правительства, где Минфину приходится отбиваться и от претензий ведомств, и разбираться в концептуальных, идеологических разногласиях с различными группами, будь то «дирижисты» или сторонники стимулирования экономического роста через госинвестиции. Бывший глава финансового ведомства Алексей Кудрин, которого можно назвать, пожалуй, самым влиятельным министром российского правительства в «нулевые» годы, преодолевал все препятствия, добиваясь формирования относительно консервативного варианта бюджета. И за его спиной всегда стояла фигура Владимира Путина.

Его сменщик Антон Силуанов пытается сохранить в полной степени преемственность политики Кудрина. Но, вероятно, его личного ресурса просто не хватает для того, чтобы преодолевать сопротивление министерств. Тем более, что нынешний кабинет (как, впрочем, и предыдущие правительства) «одной командой» назвать трудно. Тут и люди чисто «медведевские», и «люди людей» Медведева, и ставленники бывших министров, перешедших на работу в Кремль. Нынешняя критика досталась Олегу Говоруну и Дмитрию Ливанову, которые считаются креатурами Владислава Суркова (а он был одним из самых жестких и последовательных критиков Кудрина и его консервативной бюджетной политики), а также Топилину – человеку Татьяны Голиковой. В такой ситуации, когда Путин уже не является главой правительства, Силуанову крайне непросто «давить» на своих «противников». Например, «Коммерсант» со ссылкой на свои источники писал, что министерствам не удалось вовремя собрать всю необходимую статистику с глав регионов. Поэтому деньги на исполнение указов президента по зарплатам в бюджете не распределены постатейно. Однако подобное утверждение опровергается заявлениями Силуанова, который заявил, что ему удалось найти дополнительно 277 млрд руб. на 2013 г., 381 млрд руб. на 2014 г. и 487 млрд на 2015 г. То есть президентские указы все же были учтены в первом варианте бюджета не в полной мере.

Поэтому нельзя исключать, что свести бюджет и с учетом приоритета стабильности, и с учетом президентских поствыборных указов было невозможно, просто не хватало средств. В итоге Минфину удалось сделать перераспределение внутри бюджета, то есть пойти на сокращения расходов. И это происходило уже совершенно без участия подвергнутых критике министров. По данным «Коммерсанта», бюджет переписывался Медведевым и Силуановым вдвоем (правда, премьер потом консультировался и с вице-премьером Ольгой Голодец).

В соответствии с этой версией, Минфин просто задействовал ресурс Путина для того, чтобы добиться выполнения поставленных Кремлем задач. Причем критика Путина в данном случае магически подействовала и на других министров, которым пришлось уступить в своих аппетитах. Например, как говорил Силуанов, перераспределить расходы в пользу выполнения президентских майских указов удалось, в том числе за счет госзакупок, в том числе вооружения: вместо прямого бюджетного финансирования исполнители госзаказа получают кредит под гарантии субсидирования процентной ставки, а оплата заказа бюджетом проводится в момент исполнения контракта или с отсрочкой.

Версия вторая – это складывающийся кризис политической ответственности. Идеальной иллюстрацией к этому служит история, произошедшая на одном из закрытых совещаний в Кремле по пенсионной реформе. Как написали «Ведомости», в конце августа чиновники Белого дома ходили к Путину за советом, что делать с гигантским дефицитом Пенсионного фонда. Ситуация тупиковая: популярных мер не осталось — люди живут дольше, работающих становится меньше, а у правительства нет тумбочки, из которой можно бесконечно платить пенсии…Чиновники ждали, что президент их выслушает и поможет принять трудное решение. А Путин, вместо помощи, рассказал анекдот: «Приносит мужик сломанный телевизор в мастерскую. Мастер его спрашивает: «Что случилось?». «Странная вещь приключилась вчера, — отвечает мужик. — Сижу, смотрю телевизор, ковыряю шилом в ухе, вдруг — раз! И звук пропал». Мастер посмотрел на мужика и говорит: «Ты, главное, дальше в ухе не ковыряй, а то изображение тоже исчезнет». Все посмеялись, а Путин добавил: «Я вам не мастер из этого ателье. Я хочу вам предложить поковырять шилом в ухе еще». Многие так и не поняли, что именно этим хотел сказать Путин: то ли чтобы к нему приходили уже с готовым решением и не просили совета; то ли что Пенсионный фонд — это сломанный телевизор; а может, просто отшутился, не зная, что делать в такой сложной ситуации…, - писала газета.

Если исходить из правдивости этого рассказа, то очевидно складывается кризис ответственности в принятии непопулярных социально-экономических решений. И Путин становится заложником этого кризиса. Назначив Медведева главой правительства, позволив ему назначить министров, не являющихся людьми Путина, президент получил кабинет из руководителей второго и третьего рядов. При этом если раньше все «путинские» премьеры после Михаила Касьянова выполняли скорее техническую функцию, а фактическим главой исполнительной власти был президент Путин (в течение всего его второго срока), то теперь впервые за 12 лет нахождения Путина у власти исполнительная власть оказалась в руках технических руководителей без «высшей» политической поддержки. Медведев на эту роль явно не годится. Равно как он и не может позволить себе защитить министров от критики, как это делал Путин-премьер.

А это означает, что министры, не испытывающие ощущения работы в одной команде Путина (а ведь работа делается в итоге для президента), не решаются отстаивать свои позиции по политически значимым темам. Их воли хватает на конфликты с Минфином по локальным, ведомственным темам. Однако по вопросу, например, пенсионной реформы – они ждут «указаний» от президента. Президент же в такой ситуации не спешит брать на себя арбитражную функцию, потому что ответственность за заведомо непопулярное решение должно ложиться на кабинет Медведева.

В итоге вопрос о пенсионной реформе так и остался «зависшим». И если Минфину удалось перераспределить расходы в пользу путинских послевыборных указов, то по пенсионной реформе разногласия никуда не делись. СМИ в последнее время не раз ссылаясь на источники в правительстве, которые утверждают, что вопрос о решении придется отложить. Это подтвердилось и на заседании правительства под председательством Медведева 20 сентября: глава правительства заявил, что решения по пенсионной реформе должны быть приняты до конца 2012 года (Путин устанавливал крайний срок на 1 октября). Ни Кремль, ни правительство пока не могут решить, что делать с накопительной частью пенсии.

Наконец, третью версию можно назвать традиционной: она основана на предположении, что Владимир Путин недоволен правительством Дмитрия Медведева и использовал первый серьезный повод для его критики. Косвенно можно признать верность этой версии в той части, что Путин недоволен способностью Медведева выполнять свои арбитражные функции и помогать ключевым министерствам и ведомствам согласовывать свои позиции по главным документам государственной политики страны. А тот факт, что Путин вынес лично выговоры министрам (пусть и с политкорректным указанием «по представлению премьер-министра»), выглядит знаком готовности президента ввести «прямое президентское управление» правительством в тех сферах, где Медведев оказывается неспособен выполнять свои функции. Тем более, что между президентом и премьером, судя по всему, существует напряжение, проявившееся в недавних высказываниях Медведева по поводу «дела Pussy Riot» и предполагаемого запрета госслужащим иметь собственность за границей. В обоих случаях премьер выступил с более либеральных позиций, чем те, которых придерживается «силовое» путинское окружение и, видимо, сам президент (отметим также публично высказанное на Сочинском форуме негативное отношение Медведева к «ручному управлению»). Таким образом, выговоры «медведевским» министрам могли стать ассиметричным ответом на попытки Медведева активизироваться в политической сфере – и при этом сигналом, что ответственность за все экономические проблемы президент будет возлагать на правительство. И очередным имиджевым ударом по позициям Медведева, которые в элитах и обществе и так слабы.

Впрочем, Медведев в итоге оперативно подключился к бюджетному процессу и довел до конца подготовку проекта трехлетнего бюджета. На заседании правительства он подтвердил актуальность всех обозначенных Путиным приоритетов, отметив также и модернизацию экономики. «Бюджет продиктован реальной экономической ситуацией, которая сложилась и у нас в стране, и в мире. Эта ситуация не радует, она сложная, поэтому и бюджет жесткий, а в каких-то местах достаточно тяжелый», – сказал Медведев, взяв на себя ответственность именно за сокращения расходов в той части, где потребовалось высвобождение дополнительных средств для реализации президентских указов (например, Медведев, скорее всего, возражал против сокращения гособоронзаказа).

Вероятно, все три изложенные версии верны в определенной степени. То есть Минфину понадобился «пинок» Путина в отношении министров «второго ряда» для того, чтобы де-факто заставить их как минимум не мешать верстать бюджет, а также подтолкнуть Медведева к более решительной поддержке позиции Минфина, что и произошло. Окончательный вариант был сформирован именно при непосредственном участии Медведева и Силуанова. Этот опыт грубого вмешательства Путина в работу правительства Медведева, вероятно, не станет исключением: сама система управления из наличия «полутора» центров принятия решений (Путин и Медведев) размывает политическую ответственность на высшем политическом уровне и способствует усложнению внутриправительственных разногласий. Правительства в России являются «президентскими», сила и степень автономии премьера являются оборотной стороной ослабления позиций главы государства. В настоящее время президент не только усложнил бюрократическую вертикаль, но и фактически создал патовую ситуацию, поставив задачу и сохранения финансовой стабильности, и дальнейшего роста социальных обязательств. Это приводит к дальнейшему падению эффективности исполнительной власти.

Татьяна Становая – руководитель аналитического департамента Центра политических технологий

Версия для печати