24.09.2012 | Марина Войтенко

Бюджетные прояснения экономических истин

Обсуждение проекта федерального бюджета на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов и положенного в его основу трехлетнего прогноза социально-экономического развития России в сентябре-2012 стало, пожалуй, наиболее острым за последние десять лет. Однако на заседании правительства 20 сентября премьер министр Дмитрий Медведев подчеркнул: «Принципы, существенные условия формирования бюджета остались неизменными - они вытекают из параметров, определенных бюджетным правилом. И здесь не может быть никаких компромиссов. Это должны понимать все, абсолютно все». Тем не менее, глава кабинета министров дал два дня на совещания по доработке главного финансового плана страны, после чего он до 1 октября, как и предполагает Бюджетный кодекс, будет внесен в Госдуму.

Эксперты же сомневаются в одновременной действенности бюджетного правила и исполнения декларируемых задач (в числе которых развитие Дальнего Востока, госпрограммы «Развитие здравоохранения», «Развитие образования», «Культура России», «Социальная поддержка граждан», «Развитие науки и технологий» и «Развитие транспортной системы») при сохранении status quo в экономической политике и социальной сфере.

Знаковая особенность нынешней конструкции бюджета на ближайшую трехлетку – отсутствие в нем даже намека на пенсионную реформу. Напомним, ранее указом Президента РФ было предусмотрена обязанность правительства представить до первого октября с.г. ее согласованный проект. Но предложения Минтруда, предусматривающие практически отказ от обязательной накопительной компоненты пенсионной системы, вызвало негативную реакцию и общественности, и работодателей, и участников финансовых рынков. В результате – обещание главы ведомства Максима Топилина внести в правительство концепцию реформы (до 2030 года) к 15 сентября так и не было выполнено¹ . Теперь Минфин сбалансировал бюджет без учета каких-либо новаций в пенсионной сфере, и у правительства появился формальный повод для продолжения дискуссий.

Однако острота вопроса никуда не исчезла, а проблемы финансирования дефицита Пенсионного фонда только нарастают² . Предложенная конструкция бюджета пока позволяет профинансировать полный трансферт ПФР в 2013-м и в 2014 годах, в 2015-ом, согласно расчетам Минфина, уже могут возникнуть трудности. Кроме того, эти почти 10% федерального бюджета, что идут на покрытие дефицита ПФР, как подчеркивает глава Минфина Антон Силуанов, не что иное, как прямое отвлечение от инфраструктурных проектов и «других важных мероприятий». Так что решать проблему придется комплексно. В нынешнем правовом поле количество пенсионеров будет расти и через некоторое время может сравняться с числом работающих, а стимулов продолжать трудовой деятельность у граждан по-прежнему слишком мало, впрочем, как и участвовать в софинансировании накопительной компоненты, собственность на которую за россиянами законодательно до сих пор не закреплена.

В целом расходы федерального бюджета в 2013 году составят около 20,1% ВВП³ , то есть останутся на уровне значительно превышающим докризисный (в период 2004-2007 годов – 16% ВВП). На реализацию указов Президента РФ от 7 мая из федерального бюджета планируется выделить 1,145 трлн. рублей. В 2013 году общий объем средств, направленный на эти цели, составит 277 млрд. рублей, в 2014 – 381 млрд. рублей, в 2015 – 487 млрд. рублей. При этом «львиная доля» финансирования социальных обязательств ляжет на плечи регионов.

По оценке Минфина, субъекты Российской Федерации на выполнение указов президента дополнительно направят⁴ 328 млрд. рублей в 2013-ом, 479 млрд. рублей – в 2014-ом и 673 млрд. рублей – в 2015-ом. Конечно, для регионов запланированы и прирост собственных доходов (в 2013 году на 1 трлн. рублей, в 2014-ом на 800 млрд. рублей, а в 2015-ом чуть более 1 трлн. рублей) за счет перераспределения налоговых поступлений, и федеральная поддержка в 100 млрд. рублей. Но к значительному снижению общего дефицита региональных бюджетов это не приведет. Только в будущем году его ожидаемый размер 120,8 млрд. рублей (рост более чем в два раза по сравнению с 2008 годом – 54 млрд. рублей).

Между тем, в сложившихся обстоятельствах действенных дополнительных источников финансирования у регионов практически не осталось, а год от года набирающая популярность практика бюджетных кредитов уже вызывает опасения.

Общий государственный долг регионов России в текущем году снизился на 60 млрд. рублей и составил на первое августа около 1,1 трлн. рублей⁵ – сумму уже практически сопоставимую с новыми планирующимися дополнительными расходами. В структуре этого долга наибольший удельный вес занимают обязательства по бюджетным кредитам – 412,6 млрд. рублей (37,1%). Долг по ценным бумагам – 311 млрд. рублей (28%), по коммерческим кредитам — 257,8 млрд. рублей (23,3%), по госгарантиям — 112,7 млрд. рублей (10,2%), по обязательствам в иностранной валюте — 16,9 млрд. рублей.

То есть, «федеральная доля» в долговых обязательствах субъектов РФ выросла до 47,3%, что увеличивает риски госфинансов и не может не беспокоить Минфин. Ведомство настаивает на постепенном сокращении объема бюджетных кредитов (в 2013 году он запланирован уже в размере 75 млрд. рублей против 105 млрд. рублей в текущем) и расширении субъектами РФ банковских и заимствований и выпуска облигаций.

Но возможность использования преимуществ рынка публичного долга для регионов весьма ограничена. Для того чтобы их бумаги торговались без существенной премии к рынку и с доходностью, которую они в состоянии были бы обеспечить, необходимы стабильные и объемные источники поступлений в бюджеты субъектов РФ. Одним из них мог бы стать налог на недвижимость, рассчитанный от приближенной к рыночному уровню ее цены. Но перспективы его повсеместного, а главное – эффективного внедрения по-прежнему туманны. Причин тому – множество, начиная от проблем адекватной оценки, полноты и соответствия фактическому состоянию реестров, кадастрового учета, судебной защиты как оценки, так и самой собственности и граждан, и бизнеса.

Негативно могут отразиться на бюджетах субъектов РФ и предложения Минтруда о введении дополнительных страховых взносов для работников, имеющих право на досрочную пенсию, что обязательно скажется на прибыли компаний, 80% налога на которую идет в региональную казну.

Не доходит пока дело и до практического воплощения обсуждающейся уже года три отмены для естественных монополий федеральных льгот по поступающим в местные бюджеты земельному налогу и налогу на имущество организаций (РЖД, Газпром и т.п.). Напротив, для газовиков, например, в спешном порядке всего за три дня до заседания правительства был переписан законопроект о повышении ставок налога на добычу полезных ископаемых на «голубое топливо». Ранее предполагалось, что ставки НДПИ должны были меняться каждые полгода и вырасти для Газпрома в два раза, до 1035 рублей за 1 тыс. м3 в течение трех лет, а для независимых производителей – в четыре раза, до 1080 рублей. Последний вариант Минфина предлагает фиксированные ставки. Для Газпрома в 2015 году НДПИ увеличится лишь на 55%, до 788 рублей, для независимых производителей – в 2,2 раза, до 552 рублей. Если изначально дополнительные поступления в федеральный бюджет планировались в размере 355 млрд. рублей за 2013-2015 годы, то теперь почти в два раза меньше – 176 млрд. рублей. Налоговые стимулы к повышению эффективности управления «национальным достоянием», увы, опять не сложились.

Существенно меньше окажутся и поступления от приватизации госсобственности. Ранее планировалось, что в 2012 году эти доходы составят 300 млрд. рублей, в 2013-ом – 380 млрд., в 2014-ом – 475 млрд., в 2015-ом – 385 млрд. рублей. Однако, согласно расчетам Минфина, в текущем году может быть получено лишь менее 200 млрд. рублей. Скорректированы и планы на ближайшее будущее: в 2013 году – 427,7 млрд. рублей, в 2014-ом – 330,8 млрд., а на 2015 год прогноз повышен до 595,1 млрд. рублей. Конечно, такое развитие ситуации обусловлено, прежде всего, высокой степенью неопределенности на финансовых рынках. Однако и уровень подготовки (а лучше сказать неготовности) госкомпаний к приватизации имеет существенной значение.

На пополнение капитализации крупнейших предприятий, чье госпакеты намечены к приватизации (например, «РусГидро») министр финансов РФ Антон Силуанов в ходе заседании правительства предложил направить часть средств из планируемых к привлечению в бюджет в 2012 году 95% дивидендов от ОАО «Роснефтегаз» (около 100 млрд. рублей). Остальные, по замыслу главы Минфина, могут использованы в качестве дополнительного ресурса для повышения зарплат профессорско-преподавательскому составу, поддержки организаций в рамках вступления России во Всемирную торговую организацию (ВТО), развития инфраструктуры Дальнего Востока. Но уже сейчас очевидно, что этих денег (даже вкупе с большей частью прибыли ЦБ РФ от продажи акций Сбербанка – около 150 млрд. рублей – зачисляемой в федеральный бюджет) на все это может не хватить. А это значит, что нужны другие источники стимулирования роста.

Минэкономразвития давно ищет «длинные деньги» для долгосрочных инвестиций. Задача, прямо скажем, в нынешней ситуации трудноразрешимая. В начале сентября ведомство даже предложило пустить на реализацию крупных инфраструктурных проектов (а их намечено около пятидесяти на общую сумму 9,6 трлн. рублей до 2020 года) почти половину пенсионных накоплений работающих россиян, жилищных накоплений военнослужащих, а также часть средств из страховых резервов, АСВ и капитала «Внешэкономбанка». Если последний имеет статус банка развития, и использование его возможностей соответствует заявленным целям, то для всех остальных «источников» финансирования (напрямую связанных с интересами граждан и бизнеса) потребуются либо государственные гарантии, либо ускоренная модернизация финансового рынка. И в любом случае адекватная и объективная проверка инвестиционных проектов (тем более, если это проекты Газпрома или РЖД), которая пока никем не проводилась, да соответствующих регламентов еще нет. Но и в бюджете «лишних» денег тоже нет.

Согласно бюджетному правилу, новый финансовый план РФ рассчитывался исходя из цены на нефть в 2013 году $91, в 2014-м - $92, в 2015-м - $93 за баррель⁶ . Все полученное за счет лучшей конъюнктуры нефтяных рынков должно направляться в Резервный фонд, за размер нормативной величины которого уже разгорается нешуточная борьба. Минэкономразвития настаивает на снижение этого «порога» до 5% ВВП против запланированных 7 процентов. Резоны МЭР понятны – базовый вариант сценария социально-экономического развития предполагает увеличение ВВП в 2013-2015 годах на уровне 3,7-4,5% при умеренной внешней конъюнктуре. Многие эксперты и вовсе не ожидают таких темпов роста экономики в будущем году⁷ . Тогда как для устойчивого сбалансированного (не форсированного) развития требуется ежегодная прибавка 5-5,5% ВВП.

В то же время, в Минфине считают, что снижение нормативной величины «подушки безопасности» никак не будет способствовать устойчивости бюджета. За время кризиса в 2008-2010 годах суверенные фонды сократились с 16 до 8% ВВП. В случае резкого ухудшения внешней конъюнктуры при снижении допустимого объема Резервного фонда средств на стабилизацию может и не хватить, и придется «резать по живому» - тем самым социальным обязательствам. Таким образом, на фоне этих цифр все дальнейшие споры о размене «подушки безопасности» на проекты инфраструктурных монополий оказываются бессмысленными.

Финансовое ведомство все-таки нашло некоторый резерв и предложило использовать дополнительные ненефтегазовые доходы бюджета на расходы по решению правительства. Соответствующее предложение уже оформлено в виде поправок ко второму чтению законопроекта о бюджетном правиле, который находится в настоящее время на рассмотрении Госдумы. Однако тут стоит иметь в виду, что по объему ненефтегазового дефицита (10,3% ВВП) Россия все еще находится в «красной зоне», и ее зависимость от конъюнктуры сырьевых рынков по-прежнему высока.

Согласно проектировкам Минфина, в 2013 году не нефтегазовый дефицит составит 9,7% ВВП, и в 2015 году предполагается его снижение до 8,5% ВВП⁸ . Это означает, что запланированные расходы бюджета (в размере примерно 20% ВВП) практически наполовину будут финансироваться за счет нефтегазовых доходов. То есть, по сути, риски зависимости от внешнеэкономической конъюнктуры не снижаются.

В то же время, увеличение госрасходов, призванное усиленно стимулировать экономику, ускорению ее роста пока не способствует. Напомним, в 2006 году темпы увеличения объема инвестиций составляли 16,7% к уровню предыдущего года, в 2007-ом – 22,7%, в 2008-ом, когда начинался кризис – 10%. Темпы роста ВВП в эти годы составляли соответственно 8,2%, 8,5% и 5,2%. Для сравнения – в 2013 году, согласно базовому сценарию Минэкономразвития они достигнут лишь 3,5-3,7%. То есть, несмотря на низкий уровень доходов, и расходов бюджета в процентах к ВВП, общий объем инвестиций и рост экономики был существенно выше, чем запланирован на ближайшую трехлетку.

По мнению Антона Силуанова, которое разделяет большинство экспертов, именно адекватная бюджетная политика в период до кризиса, которая была направлена на формирование резервов, приводила (в том числе) к тому, что частные инвесторы стремились вкладывать средства в российскую экономику. Конечно, теоретически такой поворот событий возможен и сейчас. Но для этого есть одно архиважное дополнительное обстоятельство – должно произойти резкое улучшение инвестиционного климата.

Нынешний бюджетный процесс четко обозначил недостатки экономической политики, включая все ее составляющие. Несомненно, если бюджетное правило заработает (причем в тех параметрах, что предусмотрены на настоящий момент), риски уязвимости российских публичных финансов в случае снижения цен на нефть, будут преодолены. Но даже «бюджетный маневр все равно лишь маневр, а не долгосрочная стратегия. Уже сейчас совершенно очевидно – существующие в экономике РФ дисбалансы вызовут проблемы в дальнейшем. Из этого, казалось бы, тупика есть единственный выход – полномасштабные структурные реформы.

Но именно их в бюджетной трехлетке по факту и нет (вспомнить хотя бы туман пенсионных предначертаний). В «лузерах» и все отрасли, смысл существования которых «производство» человеческого капитала – образование, наука, здравоохранение, культура. Тонок и «жирок» на случай нового кризисного похолодания в глобальной экономике – на встречу с ним зарезервировали только 200 млрд. рублей.

В заключение согласимся – проект бюджетов на 2013-2015 годы весьма жесткий. Однако проясняющий важную истину: экономика РФ уже находится на рубеже, когда ее действительная модернизация и переход к новой модели роста, включающей в себя радикальное повышение эффективности госрасходов, - по сути столь же безальтернативны, сколь и безотлагательны.

---

1. Министерство труда и социальной защиты 20 сентября внесло в правительство проект стратегии развития российской пенсионной системы до 2030 года, тем самым формально выдержав срок, предусмотренный в указе президента – до 1 октября. Но проект не согласован правительством. По информации СМИ, вице-премьер Ольга Голодец просила главу аппарата правительства Владислава Суркова перенести рассмотрение стратегии с 27 сентября на более позднюю дату в связи с несогласием с ней других ведомств и незаконченным «общественным обсуждением».Одним из основных положений проекта Минтруда является «страховой маневр», в соответствии с которым предлагается отдать от трети до двух третей накопительной части взносов на ликвидацию дефицита Пенсионного фонда. В том числе с этой целью предполагается временно (на 2-3 года) сократить взнос на накопительную часть пенсии с 6% до 2-4 процентов. С 2015 года гражданам может быть дано право выбора – либо формировать накопления по существующей схеме, когда 6% страхового тарифа направляются на накопительную часть пенсии, либо направить весь тариф (22%) на страховую часть пенсии. Кроме того министерство предлагает уже в следующем году увеличить тариф страховых взносов для самозанятого населения, начать постепенное увеличение специального стажа для врачей и учителей в связи с заявленным ростом их зарплат, развивать корпоративные и добровольные пенсионные программы с целью охвата ими до 70% населения.
2. В действующей редакции бюджета дефицит Пенсионного фонда России определен в размере 1,2 трлн. рублей на 2013 год и 1,3 трлн. рублей на 2014-й.
3. Прирост расходов федерального бюджета в номинальном выражении в 2013 году составит почти 570 млрд. рублей к уровню предыдущего года, в 2014-ом – 819,7 млрд. рублей, в 2015-ом - 1,5 трлн. рублей. Дефицит в 2013 году прогнозируется на уровне 521,4 млрд. рублей, что составляет около 0,8% прогнозируемого объема ВВП, следует из проекта бюджета на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов, опубликованного на сайте Минфина. Доходы ожидаются в размере 12 трлн. 866,9 млрд. рублей, расходы - 13 трлн. 387,3 млрд. рублей. Ранее Минфин прогнозировал дефицит бюджета в 2013 году в 1,5% ВВП.
4. Объем расходов субъектов РФ вырастет примерно на 1 трлн. рублей и в 2013 году составит 9,1 трлн. рублей.
5. Беспокойство у Минфина вызывают регионы, имеющие долг в размере более 50% от своих налоговых и неналоговых доходов. Всего таких субъектов Федерации на данный момент 20. По бюджетному законодательству, регионам разрешено иметь долг в размере не более чем 100% налоговых и неналоговых доходов собственного бюджета.В числе проблемных Республика Мордовия, у которой долг составляет почти 100% от доходов региона, Костромская (78,9%), Тверская, Астраханская, Вологодская, Рязанская, Саратовская области.
6. Согласно прогнозу Минэкономразвития, в следующем году цена барреля нефти будет составлять $107, $105 - в 2014 и $106 в 2015 году. В Минфине менее оптимистичны: $97, $101, $104 соответственно. Ранее Минфин предлагал установить ограничение для расчета бюджета на уровне средней цены на нефть, рассчитываемой как скользящее среднее арифметическое за последние десять лет. В этом случае базовая цена колебалась бы около $80 за баррель. Однако такую формулу посчитали чересчур «жесткой».
7. Оценки эти, на первый взгляд слишком пессимистичные, имеют под собой вполне реальное основание – промышленность уже несколько месяцев не растет, в августе о вовсе наметился спад. Согласно расчетам Росстата, к июлю со снятой сезонностью объем промпроизводства сократился на 0,1%. У Центра макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования результаты еще жестче – «-0,7%» в целом, а выпуск товаров инвестиционного спроса, в первом полугодии находившийся в стагнации, упал на 1,9% (в том числе машин и оборудования на 2,2%).
8. В своих проектировках Минфин на ближайшие годы выходит на цифру 7% ВВП, но стремиться, по мнению главы ведомства необходимо к 4-5% ВВП.

Версия для печати