08.10.2012 | Татьяна Становая

Пенсионная реформа: испытание правительства Медведева

Правительство РФ направило президенту России стратегию развития пенсионной системы до 2030 года и сопроводительное письмо за подписью премьер-министра Дмитрия Медведева. Владимир Путин попросил «открытое правительство» еще раз обсудить документ, а сам взял время для принятия окончательного решения.

Формальная причина возвращения документа в правительство – это необходимость его обсуждения в рамках трехсторонней комиссии – с работодателями и профсоюзами. Окончательное принятие решения отложено на конец этого года. Документ предполагает перенос двух третей накопительной части (то есть 4% фонда оплаты труда из 6%, направляемых на накопления) в страховую часть в среднесрочной перспективе. Далее работнику предложат выбор - остаться в распределительной или накопительной системе. «Мы немного скорректировали подход в отношении обязательного соплатежа работника при выборе накопительной системы: в проекте этот платеж не будет обязательным условием для выбора накопительной составляющей, но будет стимулироваться», - заявил «Коммерсанту» заместитель главы Минтруда Андрей Пудов (речь идет о 2% от заработка). Документ предполагает расширение финансовых институтов за счет страховых и кредитных организаций. Сохранилась в стратегии и позиция по реформе досрочных пенсий (тем более что повышенный тариф для предприятий с вредными и опасными рабочими местами уже заложен в проект бюджета на 2013-2015 годы), и решение по увеличению взносов для самозанятых, которым будет предложено в будущем платить тариф наравне с другими работодателями.

Самая же главная новация стратегии - новая пенсионная формула, в которой будет отражена зависимость пенсии от трудового стажа (сейчас для вхождения в систему минимальный стаж составляет пять лет). Схематически авторы концепции предложили ее в виде «40-20-40-20». Согласно новым пенсионным правилам, если работник платит в течение 40 лет 20% от своего заработка, то получает пенсию в размере 40% от утраченного заработка в период выплат за 20 лет. При этом нормативный стаж 30 лет, соответственно, в будущем планируется увеличить до целевого ориентира 40 лет. Пенсионное правило основано на том, объясняют в Минтруде, что при начале работы в 20-25 лет 40 лет стажа можно выработать к 60-65 годам, притом, что средний период дожития составляет 20 лет.

Вокруг российской пенсионной реформы разворачивается одна из самых интересных интриг внутри российской власти. Во-первых, правительство Медведева внесло на рассмотрение президента проект стратегии пенсионной реформы в том виде, в котором она вызывает наибольшие споры как внутри правительства и администрации президента, так и среди экспертов. При этом пресс-секретарь Медведева Наталья Тимакова заявила, что стратегия отражает согласованную позицию правительства. Однако последовавшие за этим заявления министров полностью опровергают это.

Главным предметом для споров остается снижение отчислений накопительной части пенсии с 6% до 2%. Против этого выступает Минфин, а также МЭР. Крайне критично к предложению Минтруда практически ликвидировать накопительную часть отнеслись бывший министр финансов Алексей Кудрин, а также глава Сбербанка – Герман Греф. Оба, по данным СМИ, являются неофициальными консультантами Кремля по экономической политике и оказывают сильное влияние на принятие окончательных решений Путиным. Против сокращения отчислений с 6% до 2% и министр по связям с «открытым правительством» Михаил Абызов. По его словам, в таком виде стратегия ограничивает источники длинных денег в экономике и уменьшает шансы реализовать проект создания в стране Международного финансового центра, заявил Абызов. Получается парадоксальная ситуация, при которой правительство направило президенту стратегию, против которой выступает значительная часть самого правительства.

Наконец, в СМИ широко представлено мнение видных экспертов и экономистов, которые постоянно высказываются против отмены накопительной части пенсии. Против этого также профсоюзы, инвестиционное сообщество и РСПП. Иными словами, Медведев взял на себя персональную ответственность, солидаризировавшись с явным меньшинством и предложив президенту реформу в наиболее спорном виде. В числе сторонников значительного сокращения накопительной части пенсии – только Минтруд, Пенсионный фонд, а также бывший министр социального развития Татьяна Голикова, которая сейчас занимает пост помощника президента и называется лидером сторонников внесенной концепции пенсионной реформы.

Во-вторых, президент стратегию в таком виде не подписал, дав поручение кабинету министров провести ее общественное обсуждение, в том числе и с использованием площадки «открытого правительства». Это полностью запутало само правительство. Источники в аппарате кабинета министров заявили «Коммерсанту» на условиях анонимности, что «поручение президента сформулировано неясно — не дорабатывать, а внести коррективы». Дмитрий Медведев проект стратегии утвердил — в частности, поставил свою подпись на сопроводительном письме к документу. Сотрудник аппарата утверждает, что теперь решения по дальнейшей судьбе и корректировке документа будут приниматься исключительно в Кремле, а правительство после одобрения документа президентом будет принимать законы, реализующие положения стратегии. В аппарате вице-премьера Ольги Голодец «Коммерсанту» заявили, что проект концепции уже не вернется в правительство, которое свою работу выполнило. Кто и как будет подводить итоги этого обсуждения и кто потом снова должен подписывать правленый документ – никому неясно.

Заметим, что, направляя стратегию пенсионной реформы на обсуждение в «открытое правительство», Путин де-факто подыгрывает именно противникам Минтруда, используя наработки экспертных групп, работавших над корректировкой стратегии-2020 (часть участников «открытого правительства» сотрудничали в этих группах). И тогда предложение по пенсионной реформе было четкое – дефицит Пенсионного фонда должен решаться, прежде всего, за счет повышения пенсионного возраста, а не снижения отчислений накопительной части пенсии. Надо признать, что «открытое правительство» - это проект Медведева, и Путин никогда не был замечен в сильных симпатиях к этому достаточно странному «институту», статус которого (и формальный, и неформальный) вызывает множество вопросов у наблюдателей. До сих пор ни один документ президент не направлял на обсуждение в эту экспертную структуру. Теперь же Путину он пригодился в большей степени, чем самому Медведеву.

Наконец, свою позицию в отношении к представленной пенсионной реформе высказала глава экспертного управления администрации президента Ксения Юдаева (кстати, выходец из команды Германа Грефа, выступающего резко против отмены или сокращения накопительной части пенсии). Как она заявила на форуме «ВТБ Капитала» «Россия зовет», к нерешенным относятся два принципиальных вопроса – будущее обязательной накопительной части пенсии и содержание пенсионной формулы. С такой позицией не согласился вице-премьер Аркадий Дворкович, чьи слова, условно, можно считать выражением позиции Медведева. На форуме, отвечая на заявление, он признался, что «как экономический служащий согласен с экономистом Ксенией Юдаевой, что отдельные моменты в проекте концепции новой пенсионной системы не проработаны. Но как вице-премьер я абсолютно не согласен с начальником Экспертного управления, что эти моменты не проработаны. Все очень хорошо проработано, и администрация президента об этом хорошо знает. Но есть позиции, в которых есть развилки, которые мы должны вместе в ходе общественного обсуждения пройти, а не хвататься за то, что проработано, а что не проработано», - заступился за пенсионную реформу Дворкович.

Наконец, о реформе высказался и Владимир Путин. На форуме «Россия зовет» он заявил, что накопительная часть пенсии в России вовсе не приговорена, именно она — главная надежда страны на «длинные деньги». Путин призвал правительство «не жадничать» и направить пенсионные деньги на дороги и прочую инфраструктуру, чего давно от Минфина добивается МЭР. Примечательно, что Путин также по-дружески пожурил Алексея Кудрина за отсутствие, тем самым дав понять, что тот продолжает оказывать существенное влияние на принятие экономических решений.

Иными словами, Путин фактически признал внесенную Медведевым стратегию плохо проработанной. А Медведев, внося на рассмотрение президента вариант реформы Минтруда – сознательно шел «против течения» - позиций экспертного управления, экономистов и собственных министров.Объяснение этому с политической точки зрения может базироваться на исходном предположении о проблеме размывания политической ответственности между правительством и Кремлем и связанными с этим последствиями. Путин не спешит принимать лично трудные для страны решения, предпочитая возлагать за это ответственность на правительство. Правительство, в свою очередь, делает свою работу как может, а в итоге попадает под жесткую критику. Напомним, что изначально, правительству было давно поручение подготовить проект реформы к 1 октября этого года. Однако несколько ранее президент жестко раскритиковал министров кабинета Медведева за неучет президентских поствыборных указов, а также отсутствие в проекте бюджета отражения решений по пенсионной реформе. За это персонально досталось министру труда Максиму Топилину. Бюджет в итоге в этой части практически не изменился (зато были сокращены расходы по важным для Медведева статьям, касающимся модернизации армии), а проект стратегии пенсионной реформы поступил в Кремль 1 октября, как того и требовал глава государства. Причем, по сути, проект отражает позицию Минтруда, публичным союзником которого является только помощник президента и бывший министр социальной защиты Татьяна Голикова.

Особую значимость на этом фоне приобретает заявление Аркадия Дворковича. «Мы не можем себе позволить одновременно иметь очень высокий уровень социальной защиты в системе, построенной на патерналистских принципах, одновременно очень большую армию и одновременно очень большой объем госсобственности, но еще и заодно очень низкие цены на энергоносители внутри страны», - заявил Дворкович на форуме «ВТБ Капитала». Он предлагает сделать серьезный выбор: «Это как у строителей: быстро, дешево, качественно. Выберете что-нибудь одно, максимум два», - заметил вице-премьер. Иными словами, Путин требует от правительства «и качественно, и дешево, и в срок», а правительство отвечает, что это невозможно, выбирая в итоге наиболее маргинальный вариант пенсионный реформы, но зато дающий сразу ощутимый финансовый довесок в доходах Пенсионного фонда, хотя и на краткосрочную перспективу. Потому что никаких иных решений по повышению доходов Кремль принимать не позволяет (например, о повышении пенсионного возраста или масштабной приватизации). Путин же в итоге заставляет кабинет заново делать свою работу.

Такая ситуация похожа на постоянное перекидывание мяча с одной стороны на другую. С политической точки зрения это будет ухудшать отношения между правительством и Кремлем, премьером и президентом персонально. Медведев дает понять Путину, что выполнение поставленных перед правительством задач невозможно без решения социально и политически острых вопросов (сокращения социальных расходов, распродажи госимущества, повышения налогов или повышения пенсионного возраста). Путин же настаивает на том, что найти «золотое решение» можно, но сам не берет инициативу в свои руки. Вероятно по двум причинам: первое – это нанесло бы серьёзный репутационный ущерб правительству Медведева (а какие бы ни были разногласия – это правительство, утвержденное Путиным), второе - Путин испытывает правительство Медведева, заставляя его принимать решения, удовлетворяющие и либералов, и дирижистов, и ведомственных лоббистов, и поствыборные амбиции Путина. Это испытание Медведева на дееспособность его правительства, которое премьер пока не проходит. В итоге разногласия просто парализуют систему принятия государственных решений, и в ближайшее время ситуация с этим вряд ли улучшится – что непосредственно связано с характером властной конструкции, выстроенной под руководством Путина.

Татьяна Становая – руководитель аналитического департамента Центра политических технологий

Версия для печати