22.10.2012 | Марина Войтенко

Бюджет и развитие

19 октября Госдума приняла в первом чтении проект федерального бюджета на 2013 год и плановый период 2014-2015 годов. Замечания депутатов были включены в соответствующее постановление, предусматривающее доработку документа ко второму чтению. Процедура, в общем-то, стандартная. Но, пожалуй, в последние десять лет не было столь резких и диаметрально противоположных оценок этого главного финансового плана страны, хотя реперные точки дискуссии остаются все те же – рост расходов на социальную сферу и оборону, резервный фонд (теперь уже вкупе с бюджетным правилом), развитие инфраструктуры и недофинансирование региональных и местных бюджетов.

В связи с необходимостью повышать зарплаты бюджетникам в сфере образования нагрузка на региональную казну возрастет, по оценкам Центра развития НИУ ВШЭ, на 0,3-0,4% ВВП, здравоохранения – на 0,2% ВВП. Согласно расчетам Минфина, на выполнение указов президента страны от 7 мая с.г. субъекты РФ дополнительно потратят 228 млрд. рублей в 2013 году, 479 млрд. рублей в 2014-ом и 673 млрд. рублей в 2015-ом. Между тем, обслуживать уже свершившиеся заимствования из федеральной казны регионам становится все труднее¹ . При этом большинство из них все еще полностью зависит от финансовой помощи из центра.

Доля федерального центра в общем объеме всех доходов составит 51,3% в 2013 году, 50,7% в 2014 и 50,3% в 2015, на консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации (без учета межбюджетных трансфертов из федерального бюджета) будет приходиться около трети – 31,0%, 31,5% и 31,5% соответственно. То есть, в 2013-2015 годах их доходная база по-прежнему будет формироваться за счёт значительных трансфертов из федерального бюджета – в 2013 году – 1296,9 млрд. рублей, в 2014-ом – 1184,7 млрд. рублей, в 2015-ом – 1168,7 млрд. рублей.

Еще хуже ситуация с муниципальными бюджетами. Согласно расчетам рейтингового агентства Standard & Poors, в структуре их доходов доля местных налогов лишь 5%, неналоговых доходов – 19%, отчислений от федеральных и региональных налогов – 28%, основное же финансирование (57%) приходится на субсидии (18%), субвенции (25%) и дотации (14%). Понятно, что превалирование последних над собственными доходами и на региональном, и на муниципальном уровне не добавляет стимулов к повышению эффективности бюджетных расходов. Тем более что горизонт планирования для субфедеральных уровней бюджетной системы составляет один год.

Начавшуюся в 2003 году реформу самоуправления, включая межбюджетные отношения, в результате которой должна была появиться понятная и прозрачная система разграничения налоговых полномочий, предполагали завершить к 2008 году. Глобальный экономический кризис, естественно, внес свои коррективы. Но даже на этапе восстановительного роста продвижения реформы не случилось. В настоящее время уже понятно, что она требует существенной корректировки, которая будет предусматривать стимулирование регионов к экономическому развитию и повышению эффективности управления.

Судя по всему, в правительстве есть понимание срочности продвижения в этом направлении. В предложениях МЭР о целевом выделении из федерального бюджета средств на госпрограмму «Экономическое развитие и инновационная экономика² » совершенствование государственного и муниципального управления значится как самостоятельный «пункт» ³ .

В рамках госпрограммы выделены еще восемь подпрограмм: «Формирование благоприятной инвестиционной среды», «Развитие малого и среднего предпринимательства», «Создание благоприятных условий для развития рынка недвижимости», «Совершенствование государственного и муниципального управления», «Стимулирование инноваций», «Повышение эффективности функционирования естественных монополий и совершенствование системы государственного регулирования тарифов», «Кадры для инновационной экономики», »Совершенствование системы государственного стратегического управления», «Формирование официальной статистической информации».

Предполагается, что реализация госпрограммы позволит к 2015 году повысить темпы роста капитальных вложений до уровня свыше 6,4% ежегодно; увеличить долю инвестиций в ВВП до 25%; а произведенную субъектами малого и среднего предпринимательства долю добавленной стоимости в общем объеме ВВП с 21,2% в 2011 году до 22,4% в 2015 году.

Озабоченность перспективами развития становится особенно понятной в свете текущей динамики инвестиций. 17 октября Росстат сообщил, что в сентябре вложения в основной капитал снизились на 1,3% к аналогичному периоду прошлого года. В августе наблюдался рост показателя – на 2,3%, в июле – на 3,8%. Результаты разочаровали и экспертов (согласно консенсус-прогнозу «Интерфакса», в сентябре ожидалось увеличение инвестиций на 1,9%), и представителей правительства.

Замглавы Минэкономразвития Андрей Клепач не исключил возможности того, что ситуация с капиталовложениями может оказаться хуже прогноза, назвав сентябрьский спад вызывающим серьезные опасения. Напомним, что в августе министерство понизило прогноз по росту инвестиций в 2012 году до 5,5%. Это уже вторая корректировка за год – в апреле оценка была уменьшена с 7,8% до 6,6%⁴ .

Сколь долго с учетом такой перспективы продержится относительно неплохая сентябрьская статистика промпроизводства (по версии ЦМАКП, рост со снятой сезонностью на 0,7% месяц к месяцу) – большой вопрос. Тем более что предложение инвестиционных товаров в третьем квартале в среднем за месяц сокращалось (согласно расчетам того же ЦМАКП) на 1,3%, а их импорт начал резко падать. Российские компании испытывают недостаток свободных средств (за январь-июль доналоговая прибыль снизилась на 3%), при этом динамика их цен отстает от темпов повышения стоимости нефти и тарифов монополий.

Эксперты констатируют: снижение инвестиций и потребления домохозяйств может привести к замедлению темпов роста ВВП (даже ниже прогнозных) и продолжению тренда в относительно слабой динамике-2013⁵ .

И здесь вопросов собственно к бюджету, все-таки гарантирующему исполнение социальных обязательств и обеспечение базовых макроэкономических условий роста (когда хуже не будет), много меньше, чем к деятельности правительства по улучшению инвестиционного климата.

Повод к тому хотя бы тот же отток капитала. Официальный прогноз: в текущем году он составит до $65 млрд. По оценкам экспертов, – $70-80 млрд., то есть, практически стопроцентное повторение прошлогоднего результата. Одна из причин понятна – надо отдавать взятые ранее корпоративные долги. Если не будут проведены необходимые пролонгации и реструктуризации, то «цена вопроса» в этом слагаемом оттока, по версии ЦБ РФ, в текущем квартале составит $41 млрд. Чтобы уложиться в чистый годовой отток даже в $80 млрд., необходимо до конца года привлечь $12-15 млрд., что сильно маловероятно.

Впрочем, какие-то деньги, естественно, придут и под открытые для иностранных инвесторов с 2013 года рынка ОФЗ, и под программу приватизации, уточнения которой намечены к обсуждению на ближайшем заседании правительства (продажа 7,6% акций Сбербанка, действительно добавила аппетита у игроков мировых финансовых рынков к рискам российских активов). Для перелома ситуации этих факторов, однако, недостаточно. Много важнее долговых платежей⁶ такой фактор оттока капитала, как неспособность экономики «переварить» эти средства. При нынешнем температурном режиме инвестклимата (что выражается в ослаблении мотиваций к вложениям капитала) эти деньги оказываются просто напросто «лишними».

Казалось бы, улучшение условий инвестиционной деятельности – безусловный приоритет правительства. Но даже реализация отменно распиаренных и уже утвержденных «дорожных карт» по сокращению административных барьеров в строительстве, упрощению таможенных процедур, стимулированию экспорта, облегчению доступа к энергетической инфраструктуре идет с немалым скрипом. Свидетельство тому – состоявшаяся 15 октября встреча премьера Дмитрия Медведева с Консультативным советом по иностранным инвестициям. Премьер сдержанно порадовался: согласно опросам, в 2007 году лишь 8% зарубежных компаний, работающих в России, отмечали успехи кабинета министров в привлечении прямых инвестиций; в 2012-ом – уже треть. В то же время, ряд российских участников заседания, пожелавших остаться анонимными, назвали его диалогом «глухого со слепым» - инвесторы по-прежнему выносят на премьерский уровень корпоративные заботы, вполне уместные для межведомственных согласований (например, техрегулирование в сфере упаковочных материалов и т.п.).

И это – чистая правда, равно как и то, что в рамках существующих процедур согласований даже рутинные вопросы ведения бизнеса не решаются многие месяцы, а порой и годы. В итоге приливы и отливы активности в «работе над климатом» становятся, увы, столь же обыденным явлением, как и постоянство смены фаз Луны. Впрочем, на минувшей неделе приливы тоже были – стало, например, известно, что правительство намерено начать реформу надзора за промышленной безопасностью, что, по некоторым оценкам, может сэкономить до 30% стоимости инвестпроектов⁷ .

Спору нет, потенциал для климатического потепления накапливается. Очень многое в его реальном задействовании зависит от бюджета, его общей конструкции, структуры расходов и их эффективности. Например, имеющиеся проблемы с наполнением казны у регионов и муниципалитетов (по оценкам S&P, доходная база последних в среднем лишь на 10% обеспечивается собственными источниками) – весьма жесткие ограничения для инвестиционной деятельности. Но «бюджетная вертикаль» определяет в этой чувствительной сфере далеко не все. Крайне важна и нацеленность власти на исправление плохих институтов и регулятивных практик, то есть на реформирование самой себя.

С готовностью к этому, понятно, проблем заметно больше, чем собственно с бюджетом, что и проявляется в неуклонно-постоянной тяге к его правке якобы по «жизненным показателям». Между тем, развитие на деле начинается там, где полные права получает бюджетная дисциплина (в том числе и в отношении проектных параметров), и на место раздаточной щедрости приходят структурные реформы, меняющие сами принципы функционирования наиболее расходоемких секторов.

Впрочем, довольно уверенно чувствует себя и другое направление российской мысли – тратить надо сейчас и немедленно, в том числе распечатывая «кладовые» суверенных фондов и т.п. Доля истины, правда, круто замешанная на мифах об изобилии проектов, есть и в этом подходе. Острая инвестиционная недостаточность, действительно, преодолевается лишь с помощью мощного проектного предложения. Беда в том, что на деле оно очень далеко от сказаний о «золотых россыпях». И дефицит эффективных инвестпроектов, увы, такая же реальность, как и общее отставание государства в инвестиционной культуре. Пример тому – отсутствие до сих пор даже рамочного федерального закона о государственно-частном партнерстве на фоне бесконечных и многолетних разговоров о том, как бы было хорошо применить в РФ эту общемировую практику. Она, конечно. используется, но в основном по «региональным понятиям», а они везде разные.

Объективные условия роста экономики становятся все жестче, и повторить «нулевые» годы уже невозможно. Чтобы уверенно развиваться в этих обстоятельствах, государственному управлению необходима «инвестиционно-культурная революция» как логическое продолжение взвешенного планирования расходов, основанного на «бюджетном правиле».

---

1. О серьезности положения свидетельствует и обращение на минувшей неделе членов Совета Федерации е Минфину с просьбой о списании части ранее возникшей задолженности регионов по бюджетным кредитам. Речь идет, например, о кредитах, выданных на ликвидацию последствий стихийных бедствий. В то же время, комитет Госдумы по земельным отношениям и строительству предлагает предусмотреть в бюджете на ближайшую трехлетку реструктуризацию всех выданных в 2009-2011 годах «дорожных» бюджетных кредитов сроком на 5 лет, начиная с 2013 года, не взимая при этом штрафы и пени с предоставлением возможности списания остатка задолженности по кредитам при погашении половины суммы. По мнению сенаторов и депутатов, бюджетные кредиты по большей части являлись скрытыми субсидиями.
2. В проекте программы в 2013 году предлагается выделить 124,1 млрд. рублей, в 2014-2015 годах – 126,1 млрд. и 106,5 млрд. рублей соответственно.
3. Ожидается, что госпрограмма также позволит создать эффективную нормативно-правовую базу в сфере земельных отношений, кадастрового учета и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, что будет способствовать скорейшему введению налога на недвижимость, который должен существенно укрепить доходы региональных и муниципальных бюджетов.Кроме того, госпрограмма направлена на решение проблемы обеспечения экономики высокопрофессиональными управленческими кадрами, на повышение гарантии защиты прав юрлиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного и муниципального контроля.
4. В 2013 году, по скорректированному прогнозу МЭР, рост инвестиций ожидается на уровне 7,2%, в 2014-ом – 7,2%. В 2015 году министерство предполагает рост на 7,9%.
5. По оценке ЦМАКП, динамика основных макроэкономических индикаторов в сентябре (сезонность и календарный фактор устранены) выглядят следующим образом: промпроизводство – 100,7%; инвестиции в основной капитал – 99,4%, строительство – 97,6%, реальные располагаемые доходы населения – 99,8%, реальная начисленная заработная плата – 100,8%, оборот розничной торговли – 100,5%.
6. Налицо парадокс: объем принятых перед нерезидентами долговых обязательств в 2011-2012 годах сократился почти втрое против докризисного уровня (с $200 млрд. до с $70 млрд.), при этом приток капитала в 2005-2008 годах сменился его оттоком, а усредненные квартальные показатели его в 2011-2012 годах ($20 млрд.) более чем впятеро выше средней нормы 1994-2004 годов ($3,7 млрд.).
7. Напомним, что в РФ как «особо опасные» значатся 288 598 разного рода объектов. Это почти в 30 раз больше, чем во всех 27 странах Евросоюза.

Версия для печати