27.01.2013 | Татьяна Становая

Кремль отменяет прямые выборы губернаторов

23 января Госдума, при поддержке всех четырёх парламентских фракций, приняла в первом чтении законопроект, который позволяет регионам самостоятельно решать, какую систему «наделения полномочиями» главы субъекта РФ вводить: прямые выборы или выбор кандидатов президентом. Фактически речь идет о намерении Кремля отказаться от прямых выборов в наиболее политически сложных субъектах РФ.

Вопрос о прямых выборах губернаторов, вероятно, один из самых сложных для Кремля, что подтверждается и постоянными «метаниями» в реформировании института «выборов». Каждый раз, когда система формирования руководства исполнительной власти субъектов РФ менялась – это делалось под воздействием мощных политических факторов. Так, прямые выборы были отменены в сентябре 2004 года - сразу после теракта в Беслане, ставшего предлогом для начала целого комплекса антидемократических политических реформ. Мотивы Кремля тогда было достаточно прозрачны: федеральный центр хотел получить политический контроль над губернаторским корпусом. Вместо прямых выборов была введена система «наделения полномочиями»: сначала полпреды, а затем партия большинства в региональном парламенте представляли президенту кандидатуры на пост главы региона, а президент выбирал «фаворита», внося его на утверждение в парламент. С точки зрения изначально поставленной задачи по повышению политической лояльности губернаторского корпуса, эта система полностью себя оправдала. Кремль позволял себе предлагать регионам часто малоизвестных «варягов» или просто прямых ставленников влиятельных финансово-промышленных групп, и это не встречало серьёзного сопротивления региональных элит.

Тем не менее, с точки зрения эффективности госуправления такая система была весьма проблемной. Во-первых, навязанных федеральным центром губернаторов часто выживали из региона – элиты, демонстрировавшие политическую лояльность Кремлю при «наделении полномочиями», часто не проявляли сервильности в отношении кремлевского ставленника. Сейчас это хорошо видно на примере губернатора Челябинской области Михаила Юревича (несмотря на то, что он был мэром Челябинска, это не консенсусная для элиты фигура; к тому же своего поста лишился его кремлевский «патрон» Владислава Сурков) или губернатора Пермского края Виктора Басаргина («чужака» для весьма продвинутого региона, позиции которого ослаблены арестом его протеже Романа Панова, так и не успевшего стать краевым премьером). Во-вторых, отсутствие развитого политического, парламентского и гражданского контроля «снизу» при назначении главы региона вело к снижению эффективности кадровой политики новых руководителей, росту коррупции, снижению показателей социально-экономического развития. В-третьих, у губернаторов, наделенных полномочиями, всегда есть более острая проблема легитимности. Это негативно сказывалось и на отношения губернатора с региональными отделениями партии власти, ведет к росту внутриполитических конфликтов.

Но вряд ли Кремль готов был учитывать все эти факторы «против» при отмене системы «наделения полномочиями» и введении прямых выборов. При пересмотре принятой в 2004 году Владимиром Путиным реформы Кремль также руководствовался чисто политическими соображениями: на фоне неожиданного всплеска протестной активности, федеральный центр решил пойти на уступки гражданскому обществу, потребовавшему больше гражданских и политических прав. Сам формат принятия решения о введении прямых выборов указывает на то, что это решение было спонтанным, плохо продуманным, а значит «нестабильным». Сам Кремль был вынужден экстренно адаптироваться к собственной «ошибке» - вероятно, именно так сейчас в администрации президента рассматривают возвращение прямых выборов в декабре 2011 года. Перед вступлением в силу нового закона АП поменяла более 20 губернаторов в регионах, где федеральный центр опасался проиграть избирательную кампанию. Это яркий признак неуверенности власти, даже с учетом того уровня политического контроля, который сейчас обеспечен за счет все еще высокого рейтинга Путина и партии власти. Смена 20 губернаторов с конца 2011 – в первой половине 2012 года показал, что АП готовилась к прямым выборам всерьез. Это подтверждается и попыткой усилить контроль над избирательными кампаниями в регионах – был введен весьма спорный муниципальный фильтр, обязывающий всех претендентов собирать от 5 до 10% подписей муниципальных депутатов.

Уже к осени в Кремле стали всерьез рассматривать вопрос о коррекции системы выборов, причем так, чтобы «сохранить лицо». В пользу возвращения системы «наделения полномочиями» было несколько причин.Во-первых, к осени Кремль окончательно убедился в спаде протестной активности. Рейтинги партии власти и Путина остаются стабильно высокими, внесистемная оппозиция, хотя и активно развивается, остается на периферии политического процесса. Требования перемен остаются за меньшинством, мобилизация которого невозможна из-за существенной разрозненности оппозиции. Тактика Кремля по индивидуальному «разоблачению» оппозиционеров тоже дает свои плоды: дело Удальцова, уголовные дела против Навального, дискредитация Рустема Адагамова. Проблемы начались и в Координационном совете оппозиции, откуда по требованию руководства партии «Справедливая Россия» вышел Олег Шеин. На сегодня можно сделать вывод, что существенным фактором влияния на власть является только быстрый масштабный рост протестной активности. В свою очередь, спад протеста провоцирует Кремль на еще большие контрреформы.

Во-вторых, возвратив прямые выборы губернаторов, пусть и в весьма усеченном виде, Кремль вовсе не был готов к реальной конкуренции за посты глав субъектов РФ, равно как он и не был готов работать с оппозиционными губернаторами даже теоретически. Ставка делалась на то, чтобы даже с учетом прямых выборов обеспечить победу кандидата от партии власти. Выборы в октябре прошлого года подтвердили, что федеральный центр не намерен менять даже непопулярных губернаторов. В октябре были переизбраны все 5 губернаторов. Наиболее трудно для Кремля проходили избирательные кампании в Брянской и Рязанской областях, где рейтинги у действующих губернаторов далеко не так убедительны для победы. А в Брянской области губернатор Николай Денин был и вовсе снят с выборов судом по иску конкурента-коммуниста (и одновременно бизнесмена) Вадима Потомского, получившего поддержку части элиты – как в Брянске, так и в Москве. Ситуацию пришлось спешно выправлять, восстанавливая Денина в списках и обеспечивая его победу, в том числе и за счет мобилизации административного ресурса. Иными словами, Кремль, введя прямые выборы, пытался, по сути, сохранить тот же контроль, что и при «наделении полномочиями», что, однако, требовало гораздо больше издержек и заметно повышало социально-политические риски.

В-третьих, это стало официальным аргументом при отмене прямых выборов, Кремль опасался за дестабилизацию политической ситуации в национальных республиках. Это реальная проблема, хотя лишь для нескольких республик – это, в первую очередь, Дагестан (где всеобщие президентские выборы никогда не проходили из-за опасения роста напряженности в отношениях между аварцами и даргинцами – двумя крупнейшими этноса республики) и Карачаево-Черкесия (где есть прецедент вспышки межнациональных противоречий в связи с выборами 1999 года). В меньшей степени эта проблема свойственна Кабардино-Балкарии.

Понятно, что распределение постов в республиках Северного Кавказа между представителями различных этнических групп было не новостью для федерального центра, но в кризисной обстановке конца 2011 – начала 2012 годов этот вопрос не принимался во внимание. Кремлю тогда надо было вначале срочно проводить реформу, а затем так же поспешно «встраивать» в нее муниципальный фильтр. Теперь же эта тема стала более актуальной с приближением выборов в национальных республиках. Кроме того, теперь понадобилась такая система аргументации, которая позволила бы представить контрреформу не как отмену прежнего решения, а как его адаптацию к местной специфике субъектов РФ. Срочность с принятием закона может быть объяснена намерением сменить президента Дагестана – в этом случае выборы в республике пришлось бы проводить уже в этом году.

В действительности, метания Кремля при выборе системы наделения полномочиями глав регионов указывает именно на неуверенность федеральной власти в собственных приоритетах. На сегодня власть оказалась зажата между двумя «страхами»: фактором гражданского протеста (который остается актуальным, несмотря на сокращение числа участников массовых акций) и утратой политического контроля над губернаторами, развал федеративной «вертикали».

Неслучайно, вопрос о выборах губернаторов был одной из тем, вызвавших сильное эмоциональное раздражение президента Владимира Путина в рамках его «большой пресс-конференции» в конце декабря прошлого года. Инна Сальникова из «Коммерческих вестей» спросила про отношение Путина к прямым выборам, на что последовала явно негативная эмоциональная реакция: «Инна, послушайте меня внимательно, и прошу Вас больше к этому вопросу не возвращаться. Но только внимательно выслушайте то, что я скажу. Мы талдычим уже, вокруг этого вопроса пляшем много-много лет, ну выслушайте хоть один раз и услышьте меня: мы за – и я лично за прямые выборы губернаторов», - сказал Путин, в итоге обосновывая важность отмены прямых выборов в национальных республиках.

Тем не менее, новый законопроект, принятый в первом чтении «опасен» именно тем, что позволяет отменять прямые выборы в любом регионе. Альтернативная прямым выборам система предусматривает возможность выдвижения каждой парламентской фракцией в региональном ЗАКСе по три кандидатуры на рассмотрение главы государства. Затем президент выбирает три кандидатуры и предлагает их региональному парламенту. Этот порядок в нынешних политических условиях мало чем отличается от действовавшего ранее, когда президент рассматривал кандидатуры, представленные партией большинства в региональном ЗАКСе. Традиционно, среди трех «отобранных» президентом будет один фаворит и два «статиста». А большинство, принадлежащее «ЕР» в парламентах субъектов РФ, проголосует как надо. Уже известно, что в самое ближайшее время вопрос об отмене прямых выборов может быть поставлен в ЗАКСах Орловской, Свердловской, Калининградской областях, а также Пермского края (характерно, что в этих регионах по разным причинам губернаторы чувствуют себя недостаточно уверенно). За прямые выборы пока высказываются депутаты от «ЕР» Красноярского края, Ульяновской области.

Как раз в национальных республиках законопроект восприняли скорее негативно. Комитет по госстроительству Госсобрания Башкирии даже отказался его рассматривать. Депутат-докладчик Михаил Бугера заявил «Коммерсанту», что инициатива «неоднозначная» и требует «тщательного обсуждения». Он пояснил изданию, что «нас вполне удовлетворяет прямой порядок выборов». Госсовет Татарстана свое заключение по законопроекту в Госдуму также направлять не собирается. В правовом управлении парламента отметили, что представленный проект «входит в противоречие с целым рядом иных федеральных законов». Большое раздражение в Кремле вызвало заявление главы Дагестана Магомедсалама Магомедова в защиту прямых выборов. Зато глава Ингушетии Юнус-Бек Евкуров за сутки до голосования в Госдуме заявил в интервью «Коммерсанту» об опасности прямых выборов в регионах, о том, что к ним предстоит идти еще 10, а то и 30 лет (но сам при этом дал понять, что от выборов не откажется). По данным «Коммерсанта», далеко не всем однопартийцам понравилось голосование «за» законопроект во фракциях КПРФ и «СР», которая в предвыборной программе высказывалась за выборность глав регионов.

В 2013 г. должны состояться выборы губернаторов восьми регионов. Как рассказали «Ведомостям» несколько собеседников в Кремле и «Единой России», хорошие шансы переизбраться есть только у троих действующих глав регионов. Это два ставленника министра обороны Сергея Шойгу — возглавляющие Подмосковье и Хакасию Андрей Воробьев и Виктор Зимин, а также преемник Романа Абрамовича во главе Чукотки Роман Копин. Зимин 14 января указом президента Владимира Путина стал и.о. губернатора и тем самым получил благословение идти на новый срок, отмечают собеседники «Ведомостей». По их словам, еще троим губернаторам, у которых истекают полномочия в феврале — марте, — Николаю Виноградову (Владимирская область), Николаю Дудову (Магадан) и Равилю Гениатулину (Забайкалье) — вряд ли удастся получить приставку «и.о.» и санкцию на выдвижение.

Кремль усиливает политический контроль там и тогда, когда чувствует снижение политической опасности в условиях практического отсутствия конкуренции с другими политическими силами и уверенность в возможности добиться нужного результата при меньших затратах. Цель – лояльный губернаторский корпус – остается стратегически важной для поддержания стабильности режима, и федеральный центр будет добиваться этого любой ценой - через «ограниченные выборы» или назначения «сверху». Неясным пока остается момент, станет ли Кремль поддерживать активность слабых губернаторов, заинтересованных в отмене выборов в своем регионе, или же он будет превентивно менять их на более популярных исполняющих обязанности, способных выиграть избирательную кампанию. Наиболее вероятно, что решение в каждом случае будет приниматься индивидуально, исходя из специфики региона и лоббистских возможностей его руководителя.

Татьяна Становая – руководитель аналитического департамента Центра политических технологий

Версия для печати