08.04.2013 | Татьяна Становая

Новые антикоррупционные указы: борьба с коррупцией или с элитой?

2 апреля руководитель администрации президента Сергей Иванов, помощник президента – начальник государственно-правового управления президента Лариса Брычёва и помощник президента Евгений Школов ответили на вопросы журналистов о новом порядке предоставления сведений о доходах и расходах лиц, замещающих государственные должности. Теперь чиновники обязаны в течение трех месяцев подготовить новые декларации о расходах: проверкой будет заниматься Кремль.

Поводом для выхода к прессе высокопоставленных чиновников администрации президента стало подписание Владимиром Путиным 2 апреля указов «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О противодействии коррупции» и «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам». Как рассказал Иванов, в первом указе детально регламентируется декларирование доходов более широким кругом лиц: сотрудников Банка России, фондов, госкорпораций и госкомпаний. В документе определяется, что в справках о доходах, предоставляемых всеми лицами в обязательном порядке, впервые отражаются сведения о зарубежных счетах, о ценных бумагах и о недвижимости. «При этом хотел бы напомнить, что иметь недвижимость за границей не запрещается, но декларант обязан её указать и указать средства, на которые он эту недвижимость приобрёл. За невыполнение данного требования устанавливается понятная ответственность, увольнение в связи с утратой доверия», - заявил Иванов. В указе сказано, что сведения о доходах, о расходах, об имуществе за 2012 год, за прошлый год, предоставляются до 1 июля этого, 2013 года. «Мы специально настаивали на том, чтобы Закон и Указ теперь распространялись на 2012 год. Мы не хотели, чтобы кто-то нас обвинил в том, что мы тянем резину, условно, и 2012 год пропускаем, «там делайте что хотите, а только с 2013 года вводятся новые правила игры, которые будут задекларированы аж в 2014 году».

Указы должны были закрыть множество законодательных пробелов. Причем, как сразу заметили наблюдатели, Путин не стал дожидаться одобрения внесенного им в Госдуму законопроекта о запрете на иностранные счета. Кремль исходит из того, что этот запрет начинает действовать де-факто, а чиновникам дается время на закрытие своих счетов за границей.

Эффективность новшеств оценивается противоречиво. С одной стороны, в российском законодательстве появляются весьма «продвинутые» с точки зрения цивилизованных стран новации, например, прописываются механизмы защиты госслужащего, заявившего об имевшем место факте коррупции. Его будет практически невозможно уволить без решения некой специальной комиссии в течение года. Однако ряд оговорок девальвируют эту защиту – например, если будут обнаружены нарушения в работу служащего, совершенные до его заявления, он все-таки может потерять свою должность. Поэтому защищенность пока представляется весьма слабой – при желании нарушения всегда можно найти.

Самым же важным нововведением является обязательное декларирование расходов госслужащих. Эта мера была предложена еще президентом Дмитрием Медведевым, который признал, что введенный в 2008-2009 гг. институт декларирования доходов так и не показал свою эффективность. Декларации чиновников проверяются на предмет достоверности и полноты, однако никто не изучает их на предмет возможного несоответствия доходов и имеющихся в распоряжении активов. За это не установлено и никакой ответственности. Пока срабатывает лишь механизм общественного контроля (декларации тщательно изучаются блогерами-юристами или оппозиционерами). Но как заявил Сергей Иванов, презентующий указы Путина, информация блогеров к рассмотрению приниматься не будет. Кроме того, в Госдуме находится на рассмотрении законопроект, который и вовсе запрещает публиковать какую-либо информацию частного характера о чиновниках и депутатах без их разрешения.

Вместо того чтобы развивать институт декларирования доходов, в Кремле сочли нужным «пойти вбок»: во-первых, расширить круг лиц, чьи доходы подлежат декларированию (это руководство Банка России, социальных фондов, а также руководители всех госкорпораций и госкомпаний с превалирующим государственным участием), а, во-вторых, поставить под контроль расходы чиновников. Это само по себе кажется малоэффективным: в западных странах с развитым антикоррупционным законодательством расходы специально не декларируются (это очень редкая практика) – обычно речь идет о борьбе с незаконным обогащением. Гораздо эффективнее совершенствовать анализ деклараций о доходах, где уже указывается имущество и активы: их стоимость и сопоставляется с доходами. Однако неэффективность антикоррупционного законодательства усугубляется отказом России от ратификации 20 статьи Конвенции ООН о борьбе с коррупцией. Саму конвенцию Россия ратифицировала еще в 2006 году, но за исключением 20-й статьи, как раз вводящей понятие «незаконного обогащения». В ней говорится, что «каждое государство-участник может признать в качестве уголовно наказуемого деяния, когда оно совершается умышленно, незаконное обогащение, то есть значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать». Таким образом, речь в статье идет не о расходах за определенный срок, а о внешних признаках богатства, что более опасно для госслужащих, накопивших состояния в предыдущие годы.

Возникает также вопрос об инструментах признания расходов несоответствующими доходам. Новый закон лишь предусматривает декларирование тех расходов, которые превышают в своей сумме трехлетний доход чиновника. В таком случае он в своей декларации должен указать и источник расходов. Но что будет, если в анкете будет указано лишь «накопленные средства» - неясно. Непонятно также, кто уполномочен принимать решение о признании неполноты сведений, указанных в декларации. Судя по заявлениям Иванова, речь идет о монопольной юрисдикции управления по вопросам государственной службы и кадров, его курирует Евгений Школов. «Если в ходе проверки выявляются какие-то нарушения, вопросы появляются, то – не хочу сказать, судьба, – вопросы этого человека рассматриваются на президиуме Совета по противодействию коррупции», - сказал Иванов. Там же, видимо, будет и приниматься политическое решение.

Иными словами, Кремль будет сам решать, кого проверять, как проверять и какой информации верить. Ранее предлагалось наделить полномочиями по проверке деклараций прокуратуру, Счетную плату, Росфинмониторинг или налоговые службы. Весь контроль будет выстроен «сверху», в то время как на Западе этими функциями занимаются более или менее автономные структуры. В Нидерландах и Австралии декларации проверяют специальные агентства, имеющие право проведения административных расследований. Во Франции – это комиссия по финансовой прозрачности в политике.

Кстати, во Франции, после того как информационный портал Mediapart сообщил, что министр бюджета Жером Каюзак имел тайный счет в швейцарском банке UBS, сразу было проведено расследование. Министр ушел в отставку с извинениями за непростительные ошибки. В России в 2010 году партия «Яблоко» попросила главу администрации президента Сергея Нарышкина проверить декларации спикера парламента Бориса Грызлова, депутатов Сергея Левченко и Ашота Егиазаряна. Это была первая проверка сведений о доходах чиновников, в действительности инициированная российским отделением международной организации Transparency International (TI). По закону она не может сама инициировать проверку деклараций в госорганах (это могут делать правоохранительные и налоговые органы, Общественная палата и политические партии). Правозащитники предложили свои материалы политическим партиям, готовым направить запросы о проверках деклараций. Но и из этого ничего не вышло – правда, Егиазарян лишился депутатского мандата, но в связи с другой историей.

Другая показательная ситуация, которая на днях развивалась вокруг депутата Госдумы от «СР» Дмитрия Гудкова. Газета «Известия» опубликовала информацию о том, что депутат не указал в предвыборной декларации 2011 года 23,1% акций компании «Мари Хаус». Гудков заверяет, что акции были переданы им в доверительное управление брату еще до избрания в Госдуму и доход от них он не получает. «Если бы я хотел скрыть что-либо, я бы не указал эти акции в декларациях о доходах за 2011 и 2012 годы, которые сдавал уже в Думе»,— заявил он. Член ОП Георгий Фёдоров теперь намерен ставить вопрос об ответственности Гудкова на думской комиссии по этике, а часть депутатов от «Справедливой России» требуют его ухода из парламента (хотя сам Сергей Миронов заявил, что он против этого). Если в отношении депутатов от «Единой России», обвиненных в совмещении занятий политикой и бизнесом (что запрещено законом) или в наличии незадекларированной недвижимости, в парламенте преобладали сочувственные настроения – Владимира Пехтина провожали аплодисментами – то Гудков подвергается куда большим нападкам, хотя зампред ЦИКа Леонид Ивлев заявил, что закон не предусматривает санкций за неточности в предвыборных декларациях о доходах. Получается, что оппозиционер, чья ответственность за нарушение законодательства о декларировании не признается властью, несет гораздо большие потери и риски, чем представители партии власти, нарушения которых очевидны.

Аппаратная роль Кремля, и без того доминирующего в российской политике, после «антикоррупционных» указов еще более возрастает. «Теперь Управление по государственной службе и кадрам может затребовать декларацию любого чиновника, вплоть до муниципального, если возникают вопросы, и проверить их. Причём проверку могут осуществлять и будут осуществлять соответствующие кадровые органы других подразделений, но у президиума по противодействию коррупции появляется право затребовать и проверить любую декларацию от более чем миллиона человек, которые её подают. Также, конечно, будет проверяться и запрет на зарубежные счета, акции и активы зарубежных компаний», - заявил Иванов.

При этом стоит отметить и персональную роль Сергея Иванова, который все активнее заявляет о себе как об активном публичном политике. Обращает на себя внимание и жесткая риторика Иванова. «Я считаю, сделан ещё один шаг, серьёзный шаг по пути искоренения взяток, так называемых «откатов», и вообще казнокрадства, то есть тех уродливых явлений, которые не только дискредитируют власть, но и, как ржавчина, на мой взгляд, разъедают сами основы государственности и вообще общественной морали. Поэтому подчёркиваю особо, я и раньше об этом говорил, что борьба с коррупцией – это не какая-то дань моде, это не пиар-кампания, это не стремление отвлечь внимание общества от каких-то других серьёзных проблем, а они, конечно, тоже у нас есть», - заявил он.

Главной же в антикоррупционной борьбе остается политическая проблема. В России существуют острые вопросы со свободой распространения информации, журналисты подвергаются давлению и преследованию, быстро развивается репрессивное законодательство (например, об экстремизме). В то же время как в западных странах законодательство о борьбе с коррупцией существует наряду с законодательством о свободе информации. Прежде всего, это касается прав гражданина затребовать доступ к любой информации, касающейся работы органов власти. В России чрезвычайно большое количество решений принимается под грифом «для служебного пользования» или «секретно». Публикуется лишь малая часть официальной информации. Значительная часть отношений на практике регулируется подзаконными актами, а не законами. Поэтому сама по себе роль законодательной базы в регулировании любого рода деятельности, включая и декларирование доходов-расходов, остается в зависимости от политической воли Кремля, который в нынешней ситуации преследует лишь две цели. Первая – это попытка удовлетворить спрос населения на борьбу с коррупцией. Вторая – «национализация элит» и повышение их уязвимости перед политической властью. Таким образом, Кремль страхуется на случай политической дестабилизации.

Татьяна Становая – руководитель аналитического департамента Центра политических технологий

Версия для печати