09.06.2013 | Ростислав Туровский

Кавказское наместничество или институт развития?

Принятое несколько лет назад решение о создании нового Северо-Кавказского федерального округа вызвало и до сих пор вызывает споры в экспертной среде, как и сам факт продолжения существования федеральных округов в целом. Говорят о том, что федеральные округа исчерпали свой потенциал, а полномочные представители президента давно решили поставленные перед ними задачи и превратились в политическую декорацию. Однако если не заниматься поверхностными рассуждениями, а посмотреть на реально происходящие в регионах события, то становится ясно, что на Северном Кавказе федеральный округ состоялся, а его руководство стало реальным центром влияния.

Прежде всего, Северо-Кавказский федеральный округ важен тем, что он позволяет сконцентрировать внимание властей на одной из самых проблемных частей страны и приступить к системному решению ее проблем. Его нельзя воспринимать в качестве своеобразного кавказского гетто, в котором «слили» самые неблагополучные территории. Смысл, напротив, в том, чтобы придать новый импульс усилиям по решению сложнейшей задачи модернизации и интеграции этой территории в общероссийское политическое и экономическое пространство. В последнее время растет и потребность в усилении взаимодействия между регионами Северного Кавказа и другими частями страны, поскольку возникло отчуждение, появляются противоречия вплоть до призывов отделить Северный Кавказ от остальной России, которые звучат на фоне, напомним, абсолютного нежелания подавляющего большинства жителей этого региона жить где бы то ни было кроме России. Таким образом, Северо-Кавказский федеральный округ – это уже состоявшаяся политическая реальность, его создание позволило наладить взаимодействие между региональными элитами на Кавказе, повысить эффективность их сотрудничества с федеральными властями, приступить к комплексному решению социально-экономических задач в самых проблемных регионах России.

Особенно важно то, что после создания Северо-Кавказского федерального округа появилась возможность переключить внимание с силовых операций на социально-экономическую проблематику. Собственно назначение А.Хлопонина полномочным представителем президента и преследовало своей целью поставить на округ опытного менеджера, успешно управлявшего и крупной корпорацией, и одним из самых успешных регионов страны.

Одним из главных прорывов стала разработка важнейших документов, определяющих долгосрочное социально-экономическое развитие СКФО. После создания округа в сжатые сроки была разработана стратегия его социально-экономического развития. В прошлом году был сделан следующий и еще более важный шаг – разработана и утверждена государственная программа «Развитие СКФО до 2025 г.». Эта программа позволяет обеспечить комплексное и сбалансированное развитие СКФО, устранить вопиющие перекосы. Напомним, что до сих пор существовало несколько разрозненных программ, такие как отдельные ФЦП по Чеченской Республике и по Ингушетии, ФЦП «Юг России». Основная часть федеральных государственных денег шла при этом на восстановление Чечни.

Теперь эта ситуация меняется: в развитии Северного Кавказа впервые появляются комплексность и сбалансированность. Государственная программа предполагает реализацию проектов во всех регионах федерального округа. Стоит также заметить, что и объекты туристического кластера, который так любят критиковать те, кто не может предложить ничего конструктивного для развития СКФО, должны появиться на всей территории СКФО. Во всех регионах СКФО начата работа особых экономических зон, что также является беспрецедентным решением, поскольку в таком количестве ОЭЗ не создавались пока еще нигде в России.

Новым и ранее по сути не использовавшимся в работе федеральной власти на Северном Кавказе стал проектный принцип. При разработке государственной программы были определены наиболее важные проекты, каждый из которых имеет свое финансирование и свою перспективу. Некоторые проекты уже реализованы, как например, реконструкция важнейшего в СКФО аэропорта – Минеральные Воды, строительство объездных дорог вокруг крупных региональных центров (Нальчик, Владикавказ и др.). В СКФО повышается качество транспортной инфраструктуры, и вложение в нее государственных средств позволяет решать стратегическую задачу по интеграции округа в единое социально-экономическое пространство. В планах, которые рассчитаны более чем на 10 лет, – строительство и реконструкция около 400 км автомобильных дорог, тоннелей и мостовых переходов, логистические комплексы, новые железнодорожные линии и аэропорты. Ключевым экономическим субъектом в СКФО в этой связи стала «Корпорация развития Северного Кавказа», являющаяся одним из главных институтов развития в регионе.

Споры по поводу вхождения в состав СКФО Ставропольского края не утихают до сих пор. Противники создания СКФО часто говорят о том, что создание федерального округа привело к массовой неконтролируемой миграции в Ставропольский край с территории Дагестана, Чечни и других республик, что вызвало многочисленные бытовые и экономические конфликты.

Однако, при всех проблемах Ставрополья было бы странным связывать их с созданием федерального округа. Все-таки Россия – это единое государство, в котором невозможно управлять миграционными потоками и ставить заслоны на границах между субъектами федерации. Отток же населения из республик Северного Кавказа – объективный процесс, который начался еще в советское время (когда, напомним, на Ставрополье появились первые крупные общины даргинцев и др.), и с которым нельзя ничего сделать в условиях демографического роста, не сопровождающегося столь же бурным ростом экономики. Невозможным и по сути антигосударственным шагом стало бы введение запретов на переселение жителей республик Северного Кавказа на Ставрополье. Да и не будем забывать, что миграционный поток уходит далеко за пределы СКФО – в Москву, Астрахань, Волгоград и др.

В то же время мало говорят о плюсах от вхождения Ставропольского края в СКФО. В противном случае этот регион потерялся бы среди экономически более сильных регионов Южного федерального округа – Краснодарского края, Ростовской и Волгоградской областей. В СКФО Ставропольский край является не только столичным регионом, но еще и экономическим лидером и локомотивом. На фоне досужих рассуждений о «кормлении Кавказа» в программе развития СКФО Ставропольский край обрел достойное место и перспективу, о нем отнюдь не забывают, и отнюдь не только республикам уделяется повышенное внимание федеральных властей. В частности, в государственной программе социально-экономического развития СКФО есть специальное направление – подпрограмма по Кавказским Минеральным Водам (КМВ), которые должны вернуть себе славу одного из главных российских курортов.

Разрабатывается отдельная комплексная программа развития КМВ. Эти меры позволят в перспективе вывести Кавминводы из застоя, придать динамику их развитию. Как уже сказано, реконструкция аэропорта стала одним из первых шагов на этом направлении.

Не секрет, что регионы СКФО не отличаются благоприятным инвестиционным климатом. Тем не менее, нельзя сказать, что и эта ситуация не меняется, и что все регионы СКФО нужно мазать одной – черной краской. Иначе как можно расценить тот факт, что в рейтинге Всемирного банка Doing Business 2012 Владикавказ и Ставрополь заняли соответственно третье и пятое места среди всех российских городов? Отлично выглядит Ставропольский край в рейтинге «Индекс ОПОРЫ 2012», который оценивает регионы с точки зрения ведения бизнеса малыми и средними предприятиями: Ставропольский край занял в этом рейтинге пятое место. В регионе реализуются крупные инвестиционные проекты (взять тот же Буденновск), появляются индустриальные парки и агропромышленные парки. Не все так плохо и в республиках. Например, Кабардино-Балкария демонстрировала хорошую динамику в рейтингах инвестиционной привлекательности рейтингового агентства «Эксперт». В ней проведена работа по улучшению инвестиционного законодательства, созданию бизнес-инкубаторов и т.п. Теперь в СКФО в качестве системной меры по повышению инвестиционной привлекательности предполагается создание своего регионального инвестиционного фонда.

Постепенно, хотя и не повсеместно решается проблема безработицы, которая сейчас остро стоит только в Чечне и Ингушетии. В большинстве регионов в последние годы отмечается снижение уровня безработицы. И опять же наличие Северо-Кавказского федерального округа позволяет решать эту проблему комплексно. Для этого создан межрегиональный ресурсный центр.

Проблем в межнациональных отношениях и миграционной политике в СКФО очень много. Но только в прошлом году, с запозданием, но все же, наконец, появились важнейшие стратегии и концепции федерального уровня, реализация которых в СКФО имеет совершенно особое значение. Это - Стратегия развития российского казачества до 2020 года, Концепция государственной миграционной политики до 2025 г., Стратегия государственной национальной политики РФ. Появление этих основополагающих документов позволяет теперь приступить к реализации системных мер в национальной и миграционной политике в СКФО.

Повышение внимания федеральной власти к СКФО дало возможность, пожалуй, впервые в истории приступить к диверсификации его экономики. Действительно, ставка сделана на развитие сферы услуг и туризма. Это может вызывать критику в связи с проблемами плохого имиджа регионов, безопасности и развития инфраструктуры, но в то же время другого пути в существующих условиях нет. Проект туристического кластера – очень сложный, быстрых результатов ожидать не приходится, поскольку это проект поистине исторический, меняющий экономику и социум на Северном Кавказе. Да, любые перспективные проекты могут быть отягощены и испорчены финансовыми махинациями, и от этого в СКФО уберечься сложнее, чем в любых других регионах страны. Тем не менее, недавняя смена руководства компании «Курорты Северного Кавказа» позволяет надеяться на качественное изменение ситуации с туристическим кластером и его пробуксовкой.

Много говорят и о том, что лояльность центру в СКФО носит сугубо внешний характер, а на самом деле местные игроки преследуют только свои эгоистические интересы. Но во многом это – результат невнимания и отсутствия конструктивного взаимодействия в прежние годы. Ведь по большому счету в России не было кавказской политики, как особого направления внутренней политики, все делалось бессистемно, либо на основе силовых методов. Сейчас кавказская политика начинает складываться, она впервые оформляется в продуманное направление российской политики. С созданием СКФО появился и главный проводник этой политики в лице А.Хлопонина.

Нелишним будет сказать, что полпредство поддерживает постоянный диалог с властными элитами, бизнесом, обществом на Северном Кавказе, став, в частности, инициатором создания множества совершенно новых диалоговых площадок. Например, был создан Общественный совет СКФО, затем – Экспертный совет СКФО, Совет по местному самоуправлению. Для работы с мусульманскими религиозными общинами полпредство выступило инициатором создания Совета алимов. Действуют Совет старейшин, окружная комиссия по делам казачества. Все это совершенно новые институты, об эффективности которых можно спорить, но которые делают первый шаг на пути интеграции СКФО и организации заинтересованного диалога между сторонами. Надо заметить, что все эти действия сформировали высокий личный авторитет А.Хлопонина в СКФО, и никто не рассматривает его в качестве фигуры, выполняющей сугубо представительские функции. Как показывают социологические исследования, по уровню своего авторитета в СКФО А.Хлопонин является безусловно третьей фигурой после В.Путина и Д.Медведева, а с этими тремя фигурами больше не может сравниться никто.

Быстрый рост населения на Северном Кавказе усугубляет, как известно, не только проблемы молодежной безработицы: появляются куда более серьезные проблемы выбора молодежью жизненного пути, ценностной ориентации. Уход части радикальной молодежи в «лес» – это суровая реальность. В этих условиях и опять же впервые власти занялись проблемами молодежной политики. Пожалуй, мало где это делается столь системно и с таким большим и живым личным интересом полпреда к молодежной проблематике.

Своеобразным символом молодежной политики в СКФО стал регулярный Всекавказский молодежный образовательный форум «Машук», который лично опекает А.Хлопонин. Но «Машук» – это только часть большой истории. Напомним, что СКФО – это единственный федеральный округ, где есть собственная концепция государственной молодежной политики. В округе, при полпредстве действует Совет по молодежной политике. Создана межрегиональная общественная организация «Всекавказский молодежный альянс».

Думая о будущем и перспективах, полпредство особое внимание уделяет образовательной сфере и подготовке управленческих кадров. В этих сферах СКФО, как известно, очень сильно отстает от остальной части страны. В прошлом году в Ставрополе начал работу Северо-Кавказский федеральный университет, который никогда не появился бы, если не отдельный федеральный округ. СКФУ теперь реализует свою официально утвержденную программу развития до 2021 г. и постепенно превращается во флагмана в системе высшего образования не только окружного, но и российского уровня. С целью консолидации региональных работников высшего образования и повышения его качества недавно появилась еще одна диалоговая площадка – Совет ректоров СКФО.

Причем нельзя говорить, что ставка в образовательной политике делается только на СКФУ: речь идет именно о комплексном развитии сферы высшего образования в СКФО. Как известно, потребность в нем растет в связи с высокой долей молодежи, но удовлетворяется, увы, множеством учебных заведений и филиалов, где, по сути, просто продаются дипломы, а должное качество образования не обеспечивается. Прошлый год был отмечен многочисленными и весьма жесткими проверками северокавказских вузов, которые впервые позволили поставить ребром вопрос о закрытии целого ряда вузов.

Министерство образования и науки в связи с этими проверками составило список неэффективных образовательных учреждений, куда вошли 11 из 23 вузов СКФО и 25 из 68 филиалов вузов, расположенных на территории СКФО. С одной стороны, это печальный показатель. Но, с другой стороны, после состоявшихся проверок руководство вузов вынуждено менять свою политику и задумываться о качестве своей работы, что позволяет надеяться на улучшение ситуации.

Осознается и проблема дефицита управленческих кадров, усугубленная на Кавказе клановыми принципами формирования органов власти. Для ее решения в округе, в частности, создан собственный кадровый резерв, что позволит в перспективе повысить уровень профессионализма в сфере государственного и муниципального управления.

Любой крупный руководитель, действия которого притом абсолютно публичны, не может избежать критики. В подобном положении находится и А.Хлопонин. Тем не менее, является фактом то, что опыт функционирования СКФО и наделения его особым статусом признан успешным и получил дальнейшее развитие. В прошлом году в России особый статус обрел еще один федеральный округ – Дальневосточный, где также практикуется совмещение должностей полпреда и правительственного чиновника. Таким образом, подобная управленческая практика получает свое продолжение.

Что можно сказать, подводя итоги? Да, проблемы Северного Кавказа нельзя назвать решенными, но иначе не могло и быть, если они накапливались веками, а на протяжении 10-15 лет после развала СССР не решались вообще никак, создав крайне запущенную ситуацию. Не могла сразу никуда исчезнуть и коррупция, которая, к сожалению, затрагивает и федеральные структуры, и государственные компании, и которую легко можно живописать, бросая тем самым тень на работу полпредства и на кавказскую политику федеральных властей в целом. Да, работа на Северном Кавказе – дело крайне неблагодарное, и управлять богатым сибирским регионом А.Хлопонину было гораздо спокойнее. Однако, за короткое время, прошедшее с момента создания федерального округа, впервые в истории создана разветвленная инфраструктура в виде институтов и программ социально-экономического развития Северного Кавказа, а также диалоговых площадок, работающих по всем важнейшим направлениям. Не все еще заработало, не везде удается избавиться от проблем, но работа организована в безусловно правильном направлении. А руководство федерального округа всегда на виду и его очень легко критиковать, глядя на незавершенный масштабный труд.

Ростислав Туровский – вице-президент Центра политических технологий

Версия для печати