26.08.2013 | Татьяна Становая

Непопулярные социальные меры: первые шаги

Правительство ищет пути сокращения расходов, готовясь принимать непопулярные социальные меры. По данным РБК daily, в сентябре Владимиру Путину представят предложения Минфина по повышению эффективности бюджетных расходов, где в числе прочих идей предлагается отказаться от начислений материнского капитала после 2016 года и сократить темпы роста пенсий. Дмитрий Медведев поспешил заверить, что никакие решения пока не приняты. Однако Минфин все чаще выступает с алармистскими оценками, опасаясь негативного развития макроэкономической ситуации в стране. Правительству Медведева неизбежно придется брать на себя ответственность за непопулярные меры.

Над вопросом оптимизации бюджетных расходов работало 13 экспертных групп, куда вошли эксперты из РАНХиГС, ВШЭ и других аналитических центров. Среди них — проректор ВШЭ Андрей Жулин. Разрабатывать документ он вместе с коллегами начал в апреле, писал РБК daily. Примерно тогда Минфин начал давать резко негативные прогнозы относительно будущих бюджетных поступлений. В мае Антон Силуанов заявил, что Минфин в три раза увеличил прогноз дефицита бюджета России на 2013 года (с 0,2% до 0,6%). Затем уже в июле, выступая на заседании правительства министр заявил, что бюджет может недополучить в этом году до 1 трлн рублей, на выполнение президентских указов нужно еще 2 трлн рублей, зато суммарный дефицит бюджетов регионов снизится – «всего» до 100 млрд рублей. Он не исключил, что придется распечатывать Резервный фонд. «Без бюджетного маневра, без оптимизации, сокращения наших уже принятых расходных обязательств, нам выполнить эти новые задачи просто не представляется возможным», - сказал он, раскритиковав также планы по финансированию строительства высокоскоростной железной дороги Москва-Казань и иные инфраструктурные объекты, средства на которые изначально запланированы не были. Предлагал ранее министр и отодвинуть на 2-4 года финансирование программы по перевооружению армии на 20 трлн руб. В 2011 году несогласие министра финансов Алексей Кудрина с этой программой стало одной из причин его конфликта с Медведевым и последующего увольнения из правительства.

При этом Владимир Путин продолжает требовать от кабинета министров перераспределения средств бюджета для выполнения майских указов. Обещания раздаются едва ли не каждый день. В июне президент предложил направить 450 млрд рублей из ФНБ на инфраструктурные проекты. В середине августа правительство принимает решение, позволяющее использовать на эти цели до половины средств ФНБ (1,4 трлн). Наконец, 22 августа президент дает поручение выделить 36 млрд на поддержку гражданского вертолетостроения.

На этом фоне «оптимизация расходов» становится главной «головной болью» правительства. Эксперты в рамках 13 рабочих групп предложили три больших направления сокращения расходов. Наибольшую экономию, как они считают, даст изменение вариантов индексации пенсии. К примеру, индексация фиксированного базового размера страховой части по инфляции (один раз в год вместо двух) позволит сэкономить к 2020 году до 781 млрд руб. Еще один вариант — установить рост пенсий на уровне инфляции плюс 2%. По оценкам Минфина, в долгосрочной перспективе это сэкономит до 1,5 трлн руб. Однако в этом случае рост пенсий замедлится еще значительнее, и достичь целевого показателя по их размеру в 2,5 прожиточного минимума пенсионера к 2030 году не удастся, заявил замдиректора Института социального анализа и прогнозирования РАНХиГС Юрий Горлин.

Еще одно предложение – отказаться от начисления материнского капитала после завершения действующей программы в 2016 году. Дмитрий Медведев призвал не спешить с критикой: решение пока только обсуждается. Однако он не стал опровергать сам факт подобной дискуссии и тем более не стал отрицать, что вероятность отказа от программы весьма высока.

Третье направление сокращения расходов – это оптимизация расходов на государственное и муниципальное управление. Авторы доклада также предлагают реализовать идею о переходе с 2017 года на единую консолидированную субсидию, подумать о сокращении численности муниципальных депутатов минимум на 10% и отменить назначения сити-менеджеров. Еще один значимый резерв — управление госимуществом. Выплата госкомпаниями дивидендов (25% чистой прибыли, решение принято недавно) в 2014 году принесет в бюджет дополнительно более 200 млрд руб.

В любом случае перед правительством стоят задачи, требующие принятия непопулярных мер: сокращение ВУЗов и научных учреждений, оптимизация поликлинического обслуживания, замедление темпов роста пенсий. Вопрос о материнском капитале носит непростой характер – речь идет не о досрочном прекращении действия программы, а о том, продлевать ее или нет. Эта программа приветствуется большинством населения (причем не только теоретически - она дала эффект повышения рождаемости), причем активные граждане ищут дополнительные пути ее использования (например, они могут воспользоваться правом частично погасить за ее счет ипотеку). Вопрос в том, насколько общество посчитает адекватным набор мер по поддержке семей с детьми, предлагаемый вместо материнского капитала, к которому уже стали привыкать.

Что касается других мер, то ипотека многим недоступна, образование малоимущие могут получить для своих детей и бесплатное (другое дело, какого качества оно будет), а направление средств в накопительную часть пенсии – не самый популярный вариант из-за низкого доверия к государству в этой сфере (особенно, когда ставится вопрос об изъятии накопительной части). Однако сам факт отказа от программы приобретает символическое значение – социальные возможности государства сокращаются. Условия «социального контракта» ухудшаются.

Это подтверждается и другими непопулярными решениями правительства. Например, о введении так называемых социальных норм потребления электроэнергии и воды, что вызвало много возмущения в социальных сетях и еще больше у пенсионеров, которые не пользуются Интернетом, что не мешает им быть осведомленными о проблемах, касающихся их непосредственно. С 2014 года планируется ввести социальную норму потребления электроэнергии домохозяйствами. Ее размер будет установлен региональными властями. По расчетам Минэнерго в среднем по стране норма может составить 70 киловатт/часов. Все что выше этого будет стоить на 30% дороже тарифа. Впервые эксперимент был проведен во Владимирской области, где с 2005 года норма составила всего 50 киловатт. Однако в нее «уложились» только 30% домохозяйств – и это в условиях, когда уровень компьютеризации в этом регионе существенно ниже, чем в мегаполисах (компьютеры поглощают значительное количество электроэнергии). Сейчас она применяется в пилотном режиме в 14 регионах, но этот опыт пока не обобщен.

Экономисты понимают логику правительства: оно пытается снизить нагрузку на промышленность, которая фактически субсидирует продажу электроэнергии населению. Есть и другие аргументы, которые, например, готова признать деловая пресса: например, повышение культуры потребления, экономия, лучшее понимание потребителями своих прав и усиление требовательности по отношению к предприятиям ЖКХ.

Однако есть и другая логика – социально-политическая. Уже хорошо известно, чем обернулась передача прав регионам в области установления тарифов ЖКХ. В некоторых регионах рост превышал 200%. Влиять на это на федеральном уровне можно только в рамках пресловутого «ручного управления», однако это приносит лишь временные успехи. Темпы роста тарифов ЖКХ с каждым годом увеличиваются, а ориентировочные нормы устанавливаются явно заниженные. Показательно, что в социальных сетях «новость» о норме была воспринято крайне резко. Пользователь softgaz в своем ЖЖ написал обращение к Дмитрию Медведеву, посчитав минимум потребности в электроэнергии в месяц - 144 киловатт/часов. «Заметьте! - я ничего не делал! Я только ел, сидел за компом, пил чай и немного стирал. А ср*ть и мыться Вы мне приказали в темноте. Я не смотрел телевизор, не включал DVD, не слушал музыку, не пользовался электробритвой, не сушил условные волосы феном, а условную обувь - электросушкой, не заряжал телефон, не пылесосил квартиру. Я запрещал дамам включать бра и ночники, не говоря уже о романтической подсветке чего-нибудь. Я и думать не стал об электродрели и прочих электроинструментах. Я - клянусь! - не заряжал никакие аккумуляторы». На сайте КПРФ инициатива также подвергнута резкой критике: отмечается, что правительство намерено «ободрать граждан как липку».

В середине прошлого года стало известно, что в 2014 году будут реализованы пилотные проекты по социальной норме водоснабжения, а в 2015-м планируется распространить ее на всю территорию страны. В список пилотных регионов не войдут Москва и Санкт-Петербург. Этот сюжет (как и аналогичная мера в отношении газа) обсуждался давно, но введение считается невозможным, пока в большинстве домохозяйств не будет счетчиков этих благ. Однако в 2012 году Дмитрий Медведев заявил, что потребителей нужно стимулировать к установке приборов учета, чтобы люди научились считать, сколько воды, тепла и электроэнергии они тратят.

Можно отметить и предложения Минтруда, направленные на отмену льготного налогового режима для малого бизнеса - за период в пять лет размер страховых взносов для малого бизнеса станет равным ставке, предусмотренной для крупного и среднего бизнеса. Кроме того, Минтруда ополчилось против «серых зарплат», которые получает значительная часть трудоспособного населения - по оценкам Росстата, 20 млн россиян работают в тени (против 48 млн в формальном секторе). В разрабатываемый законопроект должны войти меры по запрету оплаты труда наличными, запрету на получение кредитов в банках для людей, которые не платят страховые взносы, а также привязке будущих пенсий к трудовому стажу и размеру официальной зарплаты. В ответ на возражение журналистов о том, что при такой схеме будет наказан не работодатель, а невиновный работник, министр Максим Топилин предложил соглашаться только на «белую» зарплату. «Работник должен влиять на работодателя. Вы хотите получать зарплату в конверте? Это ваш выбор», - отметил министр. Понятно, что у многих сотрудников отсутствует реальная возможность влиять на этот вопрос.

Все это ведёт к трем «системным проблемам». Проблема первая – традиционное несоответствие политических приоритетов Владимира Путина и бюджетных возможностей. Майские указы плюс крупнейшие инфраструктурные проекты требуют мобилизации огромных финансовых средств, которые покрывать за счет сверх поступлений от продажи энергоресурсов становится невозможно. Да и зависимость бюджета от мировой энергетической конъюнктуры значительно выросла. Политический вес Минфина после ухода Алексея Кудрина заметно снижен. Повышается хаотизация в принятии решений, а макроэкономическая ситуация выглядит гораздо менее стабильной. Растет и пессимизм, связанный со стагнацией в экономике. Притом, что структурные экономические реформы, приватизация и комплексные меры по стимулированию частной инициативы и снижения административного, налогового давления на частный бизнес в достаточной мере не проводятся.

Вторая проблема – социальная. Повышаются риски роста социальной напряженности. Растет число социальных раздражителей. Ослабление рубля ведет к росту цен в магазинах на предметы первой необходимости, растут тарифы ЖКХ, снижаются темпы роста пенсий. Социальная повестка Владимира Путина, которая была достаточно сильной в период его первого и особенно второго президентских сроков, теперь становится скудной: наполнить ее новыми обещаниями «не на что». И ситуация, видимо, будет усугубляться, провоцируя замещение реальной повестки дня альтернативной – борьба с педофилами, носителями нетрадиционной сексуальной ориентации, внешними и внутренними врагами и т.д. Однако подменять повестку бесконечно нельзя.

Наконец, третья проблема – это дефицит эффективных инструментов государственного управления на фоне слабого, неавторитетного и постоянно находящегося на грани возможной отставки правительства Медведева. Один из ключевых институтов «путинской вертикали» - кабинет министров – во главе с бывшим преемником оказывается под социальным прицелом «снизу», и одновременно, «принижается» публично демонстрируемым прохладно-критичным отношением со стороны главы государства. Это будет сказываться на качестве проводимых реформ, а значит их социальной эффективности.

Социально-экономическая и политическая ситуация в стране накапливает крупные, критично значимые риски, связанные с постепенным пересмотром «социального контракта» между властью и обществом. Помимо того, что власть в своей совокупности становится менее понятной избирателю (почему Путин не увольняет Медведева, почему не сажают Сердюкова, почему нет денег на рост пенсий, когда столько миллиардов идет на гипер-проекты и т.д.), она вынуждена пересматривать прежние условия в одностороннем порядке, подменяя одну повестку дня другой. Пока это означает, что запас прочности, в случае нового финансово-экономического или социального кризиса, у режима снижается, а риски дестабилизации растут.

Версия для печати