09.09.2013 | Марина Войтенко

Бюджет в мейнстриме

Одним из достижений современной экономико-политической мысли в последние годы стало признание того, что провалы и успехи национальных регуляторов, по сути, являются производными от состояния глобального хозяйства, переживающего сложную и длительную структурную трансформацию, теснейшим образом связанную с перебалансированием общемирового спроса, сменой модели роста и потребления в развитых и развивающихся странах.

О том, что интенсивность этих процессов решающим образом зависит от содержания налогово-бюджетной политики, определяющей (теперь это понятие стало нормой политического словаря) субстанциальность экономических курсов, напомнил саммит Группы 20-ти в Санкт-Петербурге (5-6 сентября 2013 года). По мнению Президента РФ Владимира Путина, значительным результатом этой встречи лидеров стал «консенсус в том, что надо сочетать политику поддержания должных темпов экономического роста с утверждением среднесрочных стандартов стратегии фискальной консолидации».

Как отмечено в итоговой декларации саммита, такие – заслуживающие доверия, амбициозные и учитывающие национальную специфику стратегии разработаны всеми развитыми странами. Многие государства из развивающейся части экономического мира «также представили ключевые элементы своих фискальных стратегий для укрепления бюджетной устойчивости». В приложениях к принятому на саммите Санкт-Петербургскому плану действий для каждой страны-участницы G 20 установлены цели по снижению дефицита бюджета (соотношения госдолга к ВВП) ¹ , а также проведению всеобъемлющих структурных реформ.

Перезапуск их повестки «в более конкретном и … лучше отвечающем текущим задачам, ключе» имеет целью стимулирование инвестиций, повышение производительности труда и уровня конкуренции, создание рабочих мест, усиление финансовой стабильности и доступности кредитования, устойчивый рост потенциального выпуска, сокращение внутренних и внешних дисбалансов. Применительно к России в самом плане действий прямо записано, что она «принимает обязательства по улучшению ведения бизнеса через рационализацию регулирования и снижение административной нагрузки на бизнес, что вместе с финансированием инфраструктурных проектов позволит повысить долю инвестиций в ВВП до 25% в 2015 году и 27% в 2018 году».

Цифры по-прежнему амбициозны, хотя и не новы: в публичный оборот они введены еще президентскими указами в мае прошлого года. Но теперь это уже международное обязательство РФ. Пусть и «мягкое» – в силу неформальности самой G 20, но все же взятое перед партнерами весьма однозначно, и даже письменно. Соответственно и ведущие к их исполнению пути финансовой устойчивости и бюджетной стабильности – это факты и факторы не только внутрироссийской экономической жизни, но и глобального хозяйства тоже.

Заметим, что в последние месяцы в этой сфере наметились очевидные признаки дискомфорта. Общее торможение экономики (прогноз роста ВВП по году снижен МЭР до 1,8%² ), сокращение прибыли предприятий (на 22,5% за первое полугодие) уже привели к выпадению расчетных доходов бюджетов всех уровней. По оценке S&P, за полгода поступления от налога на прибыль (в среднем четверть доходов регионов) рухнули на 26%, федеральные трансферты (около 20% доходов) – на 16%. Еще в июле Минфин оценивал дополнительные риски бюджетного небаланса в 2013 году от 234,2 до 544,3 млрд. рублей. Стало ясно, что среднесрочная налогово-бюджетная консолидация – насущная необходимость и в РФ. Ощущение этого только укрепилось по мере работы над проектировками 2014-2016 годов и Бюджетной стратегией-2030.

Как подчеркнул в ходе брифинга в рамках мероприятий Саммита G 20 экс-министр финансов РФ, глава Комитета гражданских инициатив Алексей Кудрин, потенциал роста остается слабым, серьезные тормозы – не достаточная развитость инфраструктуры, несоответствующее современным вызовам качество рабочей силы. При этом накачка спроса за счет нефти и газа уже не поддерживает рост. «Не проводя структурные реформы, мы потеряем и потенциал 3-3,5%», – уверен он.

В начале сентября Президент РФ Владимир Путин признал, что расходы отечественного бюджета все-таки придется сокращать. Речи, однако, не идет об аналоге американского секвестра. Главный стратегический резерв экономии – повышение эффективности во всех звеньях бюджетного процесса. В принципе такой поворот был вполне ожидаемым. Кто, как ни президент, в курсе работы Минфина над докладом о повышении эффективности бюджетных расходов на основе радикальных мер структурного характера. Все они пока только обсуждаются, а сроки их предполагаемого внедрения находятся по большей части за пределами текущей бюджетной трехлетки. В более близкой перспективе, полагают в главном финансовом ведомстве страны, следовало бы начать с сокращения расходов «практически по всем без исключения министерствам и ведомствам» на 5%. Об этом заявил министр Антон Силуанов в четверг на полях саммита G20.

Причем речь не идет о смене приоритетов, сокращении помощи регионам в выполнении «зарплатной» части майских (2012 года) указов президента по бюджетникам, а также о финансирования масштабных инфраструктурных проектов, о которых заявил Владимир Путин в ходе саммита «двадцатки» ³ . Наряду с упразднением «условно-утвержденных расходов» предлагается бюджетный маневр с перераспределением средств между статьями бюджета. Каким оно будет, в ближайшее время должно определить правительство, а пока Минфин наиболее четко сформулировал планы по оптимизации непервоочередных расходов министерств и ведомств и госзакупок.

Напомним, с 1 января 2014 начнет действовать закон о федеральной контрактной системе, который президент Владимир Путин подписал в начале апреля этого года. Документ вводит регулирование на всех этапах. Кроме того, он обязывает заказчиков распределять не менее 15% процентов госзаказа среди малого бизнеса. В нем также содержатся ограничения на закупки иностранных товаров и услуг органами государственного управления. К 2016 году должно быть принято 53 акта для исполнения нового закона, 37 из них планируется внести и принять в текущем году. Прошедшее 5 сентября у премьер-министра совещание по совершенствованию механизмов контроля за госзакупками, госрасходами и инвестициями с членами Экспертного совета при правительстве добавило новых подробностей.

Дмитрий Медведев подписал указ, согласно которому для заказов на федеральном уровне стоимостью 1 млрд. рублей, а на региональном и муниципальном – 100 млн. рублей нужно будет раскрывать все данные о выгодоприобретателях и другие подробности (кроме собственников, компаниям придется предоставлять информацию о руководителях, органах управления, соисполнителях контракта и субподрядчиках⁴ ). Кроме того, предполагается и общественный контроль (в том числе через интернет) за госзакупками⁵ .

Согласно экспертным расчетам, внедрение новой контрактной системы позволит сэкономить до 1,2 трлн. госсредств. От 200 до 500 млрд. рублей должно дать повышение обоснованности закупок, до 300 млрд. – снижение доли несостоявшихся торгов, до 170 млрд. – общественный контроль над сделками, еще 170 млрд. рублей – увеличение конкуренции на торгах. Сработает ли этот механизм – покажет время. И хотя сомнения в достаточности предлагаемых мер все еще остаются (по результатам исследования ВЦИОМ, лишь 25% специалистов по госзакупкам верят, что с 1 января появится реальный инструмент для борьбы с коррупцией), намерения продвигаться на этом направлении повышение эффективности бюджетных расходов, обозначены предельно ясно.

Знаковым событием является и поручение (от 6 сентября) премьер-министра Дмитрия Медведева МЭР, Минфину, Минтрансу, Минэнерго и Федеральной службе по тарифам до 9 сентября подготовить с участием ОАО «Газпром», ОАО «РЖД» и ОАО «Российские сети» и представить в правительство вариант прогноза социально-экономического развития РФ на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов, предусматривающий сохранение в будущем году тарифов на продукцию (услуги) естественных монополий на уровне 2013 года. Напомним, последний раз ежегодное повышение тарифов не производилось в 1999 году, когда страна выходила из кризиса.

Теперь в материалах, которые готовят ведомства, должна содержаться оценка того, как предлагаемое решение повлияет на темпы роста экономики, возможность реализации инвестпрограмм естественных монополий, их привлекательность для инвесторов и уровень занятости в этих компаниях. Кроме того, ведомства должны оценить величину поступлений в бюджетную систему и необходимость уточнения норм действующего законодательства при отказе от индексации тарифов.

Монополии и профильные регуляторы уже начали сетовать на возможные негативные эффекты. Так, комментируя «Российской газете» возможные последствия предлагаемого решения, Минтранс заявил об отрицательном воздействии на финансово-экономическую деятельность железнодорожного транспорта и особенно на реализацию инвестпрограмм. Но, позиция Минэкономразвития и Минфина по вопросу отказа от индексации тарифов на услуги естественных монополий в 2014 году выглядит и более логичной, и более обоснованной. И уж совершенно бесспорно то, что это позволит снизить расходы на оказание госуслуг и госзакупки, заставит естественные монополии заняться оптимизацией и повышением эффективности своих расходов, и послужит стимулом проведения в них структурных реформ. 3 сентября в интервью РИА «Новости» глава Банка России Эльвира Набиуллина справедливо констатировала: «нынешнее замедление имеет в основе не циклический, а структурный характер, и методы лечения должны быть структурными». Последние инициативы Минфина равно как поддерживающие их возможный мораторий на индексацию в 2014 году регулируемых цен и тарифов или меры по упорядочению госзакупок как раз «по этой кафедре». В этом же ряду предложение МЭР обсудить возможность возврата инвестиционной льготы по налогу на прибыль.Таким образом, в российской действительности начинает проявляться общемировая послекризисная закономерность «перезагрузки» регулятивных систем и практик: успешность налогово-бюджетных консолидаций непосредственно обеспечивается последовательностью структурных реформ. Напомним, что пока ненефтегазовый дефицит бюджета колеблется около 9-10% ВВП. Задача научиться жить по средствам и максимально эффективно тратить их из казны будет актуализироваться с каждым месяцем. Ответ на этот вызов, естественно, не обещает быть скорым. Но движение в этом направлении, получив ощутимое ускорение на минувшей неделе, различимо уже самым придирчивым глазом.

Марина Войтенко – экономический обозреватель

---

1. Канада, Франция, Германия, Италия, Корея и Испания обязались снизить отношение долга к ВВП к 2016 году, приняв индивидуальные целевые показатели по этому показателю на период после 2016 года. Великобритания обязалась установить долговой целевой ориентир как только будет достигнуто большее понимание по дальнейшей динамике ее госдолга. Принимая во внимание низкий уровень государственного долга, фискальная стратегия Австралии направлена на поддержание бюджетной устойчивости в среднесрочной перспективе. Япония будет стремиться постепенно снижать отношение госдолга к ВВП после достижения первичного профицита бюджета в 2020 году. В США проект бюджета, представленный Президентом, предусматривает снижение государственного долга, находящегося на руках у населения, в следующем десятилетии.
2. За январь-июль 2013 года темпы увеличения ВВП РФ не превысили 1,4% к аналогичному периоду 2012-го, когда они составили 4,3%. Минэкономразвития второй раз за год понизило свой прогноз роста с 2,4% до 1,8%. Большинство экспертов, правда, полагает, что в министерстве «перезаложились» с оценками, и надеются на 2%. Впрочем, разница не велика. Для России, с уже принятыми социальными, оборонными и т.п. обязательствами – это стагнация (даже если рост ВВП в 2014-2016 годах превысит 3%). Напомним, что согласно актуальной на сегодня версии прогноза Минэкономразвития, рост ВВП в 2014 году должен составить: в 2014 году 3,2%, в 2015-ом – 3,4%, в 2016-ом – 3,7%.
3. Строительство высокоскоростной железной дороги «Москва-Казань» и ЦКАД в Подмосковье, а также реконструкции Транссиба и БАМа.
4. Ранее сообщалось, что подрядчиков, вовремя не раскрывших данные, предлагается штрафовать на 1/300 ставки рефинансирования за день просрочки. Если среди руководителей заказчика и подрядчика найдутся родственники, контракт могут признать недействительным.
5. Согласно ВЦИОМ, 55% населения готовы проверять таким образом траты бюрократов, а 65% ждут кардинального измене

Версия для печати