23.09.2013 | Марина Войтенко

Трехлетка сокращения издержек

«Трехлетка сокращения издержек» – именно так министр финансов Антон Силуанов определил «сверхзадачу» проекта бюджета на 2014 и 2015-2016 годы, одобренного в тот же день Правительством РФ. Проект бюджета верстался на основе прогноза по росту ВВП в ближайшие три года в 3%, который и по оценкам экспертов, и по признанию представителей экономического блока правительства, является чересчур оптимистичным. Но, даже исходя из таких ожиданий, при подготовке главного финансового документа страны Минфин столкнулся с двумя проблемами: доходы бюджета в 2014-2015 годы сократятся на 1,5 трлн. рублей, а выполнение уже принятых несокращаемых обязательств¹ потребует дополнительных расходов в 2,1 трлн. рублей на три года.

Поэтому и неудивительна жесткость корректировок по сравнению с ранее утвержденными на 2013-2014 годы. Дефицит бюджета-2014 ожидается на уровне 0,5% ВВП (391,4 млрд. рублей), доходы – 13, 569 трлн. рублей, расходы – 13,96 трлн. рублей² . Главные новации – 5%-ое снижение расходов для всех министерств и ведомств (для автономных бюджетных учреждений – на 2%³ ) в течение всей бюджетной трехлетки. Экономия должна составить 624 млрд. рублей.

Кроме того, расширяется и возможность перераспределения расходов между статьями на 1,8 трлн. рублей только решением правительства, не изменяя самого закона о бюджете. Столь значимый результат может быть достигнут в том числе за счет снижения расходов на госзакупки на 5,2%, переноса части расходов на оборонные нужны на более длительные сроки, изменения подходов к реализации накопительной части пенсии, а также увеличением доходной базы по ряду статей (включая увеличение размера дивидендов по акциям акционерных обществ, находящихся в федеральной собственности, из расчёта 35% прибыли по МСФО уже в 2016 году, то есть по результатам 2015 года). Более гибким предполагается сделать управление госпрограммой развития сельского хозяйства, средствами на поддержку медицинской помощи и т.д.

У всех этих цифр общий знаменатель: РФ приняла собственную программу налогово-бюджетной консолидации (ненефтегазовый дефицит бюджета должен быть снижен с 10,2-10,3% ВВП до 8,4% ВВП), когда исполняемость проектировок самым непосредственным образом зависит от скорости и глубины структурных реформ.

Россия здесь не одинока в современном мире, по сути это общемировой тренд⁴ . Заметим, однако, что на этом пути возникают и новые риски, связанные с тем, что навыки и умение (собственно экономико-политические технологии) проведения структурных трансформаций пребывают в явном дефиците. В итоге проект бюджетной трехлетки сверстан как бы с авансом, что заложенные в него структурные реформы пройдут без «сучка и задоринки». Между тем, это вовсе не очевидно.

Так, определенные риски связаны с решением о переходе к контрциклической тарифной политике: не проводить в 2014 году индексацию для потребителей услуг инфраструктурных монополий (кроме населения), а в последующем при перетарификации исходить из принципа «инфляция минус» с понижающим коэффициентом 0,7. Как объяснил глава МЭР Алексей Улюкаев, такой маневр даст необходимый ресурс предприятиям, позволит им сбалансировать свои бюджеты и осуществлять инвестиции в развитие. Определенная экономия на входящих затратах при этом будет и у «Газпрома», и у ОАО «РЖД», и у сетевых компаний. В итоге мощный первичный стимул получит тенденция к «оптимизации затратной ситуации в экономике». В свою очередь снижение издержек приведет к ослаблению давления на цены и тем самым даст импульс ускорению роста.

Заметим, предлагаемые действия – из разряда долгожданных и востребованных. Тем не менее, некоторые детали внушают известные опасения. Во-первых, пожелания «подрезать жирок» у национальных и локальных инфраструктурных монополий (путем оптимизации их расходов, встраивания закупок в запускаемую со следующего года Федеральную контрактную систему, избавления от непрофильных активов и реализации специальных программ по снижению издержек) попросту нереализуемы без масштабных внутренних структурных реформ. Если на этот счет планы у правительства, опять-таки, не очевидно. Без ответа остается и такая малость, как способы и сроки решения вопросов ликвидации перекрестного субсидирования.

Во-вторых, монополии, что вполне вероятно, будут вынуждены сокращать свои инвестпрограммы. В итоге общий прогноз по росту инвестиций (3,9% на 2014 год против 2,5% в 2013-ом) может и не реализоваться. Казалось бы, самое время озаботиться дополнительным стимулированием частных вложений в основной капитал, например, возвращением соответствующей льготы по налогу на прибыль (его уплатой по реальной эффективной ставке в 17,5). Предложений на этот счет немало, нет решений.

Во-третьих, это отказ от первоначального намерения в 2014 году заморозить тарифы на услуги ЖКХ. Теперь индексация будет проведена по формуле «инфляция-2013 минус 30%». По мнению многих экспертов толчок к началу радикальных перемен в отрасли будет слабоват. Кроме того, это – другая инфляция-2014. По оценке Банка России с дополнительным ростом на 0,5% и неизбежными следствиями для денежной политики, если не пересмотреть (досогласовать, по выражению председателя ЦБ РФ Эльвиры Набиуллиной) сам таргет⁵ .

Примечательно, что уже после заседания правительства вице-премьер Дмитрий Козак заявил, что формула «инфляция минус» будет лишь ориентиром для регуляторов тарифов (и региональных, и ФСТ). «А конкретный уровень будет определяться в том конкретном регионе по каждой конкретной организации, исходя из потребностей в инвестициях, исходя из того уровня тарифов, которые для них экономически обоснованы».

Вряд ли все это повысит потребительский оптимизм, тем более что оснований для неверия в достижимость объективности трат на ЖКХ предостаточно. При цели по росту цен на эти услуги в 2013 году в 6,2% к концу первого полугодия в годовом выражении коммунальная инфляция составила 12,2%. По оценкам экспертов, это означает, что по итогам года показатель вряд ли опустится ниже 9%.

Как завуалированное повышение цен на электроэнергию воспринимается и введение социальных норм ее потребления. Вызывает сомнения, прежде всего, объективность установления самой нормы⁶ при непрозрачности процедур ее расчета⁷ . Так что вся предполагаемая «экономия» от снижения темпов роста цен даже по формуле «инфляция минус» на деле может обернуться и вовсе их ускоренным ростом. Опасения эти укрепляют и возможные перспективы роста цен на бензин (по различным оценкам, от 3-х до 15-ти рублей за один литр АИ-95) в результате уже учтенного в проекте бюджета и одобренного Госдумой налогового маневра, когда повышается НДПИ на нефть, а экспортные пошлины на нее и нефтепродукты сокращаются.

Другой пример – заложенное в бюджетные проектировки сокращение более, чем на 1,7 трлн. рублей за три года трансферта на покрытие дефицита Пенсионного фонда РФ. Предполагается, что эта сумма будет компенсирована пенсионной реформой (новая формула расчета пенсий должна начать действовать с 1 января 2015 года) за счет повышения эффективности администрирования страховых взносов, пересмотра льгот по их уплате, распространения их взимания на самозанятых, трудовых мигрантов и т.п. 350 млрд. рублей должно дать одно лишь обнуление накопительной части пенсий для «молчунов».

Расчет, однако, сильно приблизительный, поскольку окончательный размер бюджетного трансферта ПФР еще будет уточняться. Причина – огромное число вопросов к реформаторским намерениям у профсоюзов и работодателей, а также непроясненность итоговой версии предложений, которая по идее должна основываться на широком общественном обсуждении. Получается «замысловатый» порядок событий: сначала бюджетные рамки, затем действия, призванные их наполнить реальным содержанием. Но ведь может случиться, что экономия окажется не более чем «условно утвержденной».

При всей небезупречности правительственных предложений и массе вопросов по «стыковочным узлам» у них, тем не менее, есть одно, но принципиально важное достоинство – существенное ослабление риска бездействия, реализация которого в условиях структурной природы наблюдаемого замедления роста вполне способно не только законсервировать экономику в состоянии стагнации, но и попросту уронить ее в рукотворную рецессию.

Избранный фокус – снижение издержек и на основе структурных трансформаций рост производительности труда – безусловно, верен. Но, чтобы не сбиться с него, придется отказываться и от «ручного управления», и от «вертикального» госрегулирования, и от сумятицы бюрократических авралов при установлении новых универсальных правил игры для субъектов экономики, что называется всерьез и надолго. И это тоже риск, которым еще только предстоит научиться управлять.

---

1. По оценке Минфина, в 2014 году дефицит региональных бюджетов, на которые ложится основная тяжесть исполнения инаугурационных указов от 7 мая 2012 года, составит более 220 млрд. руб. Дополнительная финансовая помощь в следующем году предусмотрена только на уровне 120 млрд. рублей и будет незначительно расти в оставшиеся два года бюджетной трехлетки. Еще 80 млрд. рублей выделено для продолжения бюджетного кредитования регионов. Но уже сейчас понятно, что все это проблему полностью решить не может. Как отметил министр финансов Антон Силуанов, еще только предстоит «подумать о пополнении доходной части бюджетов регионов».
2. 2015 год: доходы – 14,545 трлн. рублей, расходы – 15,362 трлн. рублей. Дефицит – 817 млрд. рублей (1% ВВП). 2016 год: доходы – 15,906 трлн. рублей, расходы – 16,392 трлн. рублей. Дефицит – 485,8 миллиарда рублей (0,6% ВВП).
3. Источником экономии бюджетных расходов станут и зарплаты государственных и военных служащих, а также судей и прокуроров. Этот манёвр в расходах даст дополнительно возможности для перераспределения в 2014 году 240 млрд. рублей, в 2015 – 430 млрд. рублей и почти 470 млрд. рублей – в 2016 году.
4. См. экономическую тему недели в выпуске настоящего мониторинга от 2 сентября 2013 г.
5. «Инфляцию в 4,5% или 4,6% на 2014 год мы без ужесточения денежно-кредитной политики, которое негативно отразится на экономическом росте, могли достичь только при нулевом росте тарифов на ЖКХ. Если этот рост пересматривать до 4,2%, то соответственно инфляция может быть только другой. Либо мы вынуждены будем ужесточать денежно-кредитную политику, что не очень хорошо в нынешней экономической ситуации», - из выступления Эльвиры Набиуллиной на заседании Правительства РФ 19 сентября 2013 года.
6. Разброс размеров «энергопайка» в пилотных регионах оказался весьма внушительным – 50 кВт-ч на одиноко приживающего гражданина (зарегистрированного) в месяц в Нижегородской и Владимирской областях, 65 кВт-ч – в Забайкальском крае и 75 – в Красноярском (где в дополнительном отоплении в зимнее время сомневаться не приходится), 96 кВт-ч – в Ростовской области (где летом жизнь без кондиционера весьма затруднительна) и аж 190 – в Орловской области.
7. Среднее потребление исчисляется региональной службой по тарифам, исходя из среднемесячных показателей 10 тысяч домохозяйств, состоящих из одного человека. Но не стоит забывать, что данные для этого анализа предоставляют сами энергетики по собственной, и в большинстве далеко не случайной выборке.

Версия для печати