11.11.2013 | Татьяна Становая

Конституция России: править или не править?

7 ноября президент России Владимир Путин встретился с заведующими кафедрами конституционно-правовых дисциплин российских ВУЗов. Встреча была посвящена 20-летию российской Конституции: позиция главы государства остаётся прежней – Основной закон должен оставаться стабильной основой конституционного строя страны. Однако в последнее время поступают сигналы, указывающие на активизацию внутри власти дискуссий о возможной более глубокой правке Конституции РФ.

20-летие Конституции – это, с одной стороны, удобный повод для проведения информационной кампании в поддержку Основного закона. С другой стороны, это возможность обсудить варианты его «совершенствования». В 90-е годы была масса попыток поправить Конституцию со стороны оппозиционных депутатов (КПРФ и их союзников), используя политическую слабость Кремля, – однако их удалось нейтрализовать с помощью сложной схемы внесения поправок в Основной закон. После прихода к власти Владимира Путина вопрос об «оппозиционных» поправках потерял актуальность, и до 2008 года вопрос о внесении изменений в Конституцию сводился лишь к одному аспекту – снятию ограничения на два срока подряд для одного и того же лица, занимающего пост президента. Однако до 2008 года благодаря персональным усилиям Путина Конституция была буквально «священной коровой», неприкосновенность которой строго охранялась главой государства. На тот момент Путина можно было понять: ему было важно сохранить доверие к себе как правителю, который не намерен менять Основной закона «под себя». Как только он доказал это на деле, продвинув Дмитрия Медведева на пост президента, надобность в неприкосновенности Конституции отпала, и уже преемник (вероятно, по инициативе Путина) внес поправки, продлевающие сроки полномочий президента с 4 до 6 лет и Госдумы с 4 до 5 лет.

Новые разговоры о правке Конституции активизировались в этом году. Во-первых, в связи с инициативой президента объединить Верховный и Высший арбитражный суды. Внесение поправок – это всегда соблазн провести «в пакете» и другие нормы, которые отдельно политически было бы инициировать сложнее. Во-вторых, это юбилей и российской Конституции, и событий октября 1993 года, после которых и был принят нынешний Основной закон. Нынешнее обсуждение событий 20 летней давности носило особый характер: впервые за многие годы со стороны власти стали поступать сигналы, указывающие на критичное отношение к легитимности Конституции. Владимир Путин, который старается никак не выражать публично свое отношение к октябрю 93 года, в действительности, опосредованно наделяется ролью «примирителя» обеих сторон конфликта, хотя при этом доминирующей публичной околовластной позицией является однозначное оправдание действий Бориса Ельцина. И, тем не менее, в информационное пространство была вброшена мысль о необходимости пересмотра Конституции, «принятой на крови». «Нам нужна великая реабилитация за 1993 год, которая не может быть сведена лишь к поиску конкретных виноватых, нам нужен не просто очередной призыв к гражданскому согласию, но призыв, который будет ознаменован окончательным выбором Россией своей политической формы, той своей политической системы, которая будет отлажена на века и которой впредь можно будет гордиться», - писал на страницах «Известий» прокремлевский политолог Борис Межуев. Подобный текст, исходящий от эксперта (и, следовательно, не обязывающий власть), можно рассматривать как зондаж общественного мнения по поводу возможных конституционных перемен.

Политическое неудобство для власти создает и появление новой либеральной оппозиции, которую трудно ассоциировать с кризисами 90-х годов и которая, в отличие от либералов 90-х (не считая «Яблока»), ставит Путина в один ряд с Ельциным как бенефициара суперпрезидентских полномочий, полученных в результате «октябрьского переворота». Негативное отношение к Конституции со стороны новой либеральной оппозиции одновременно является и фактором, подстегивающим желание и соблазн власти пересмотреть Основной закон. Впрочем, либералы – как 90-х годов, так и нынешние – даже критикуя Конституцию, всегда крайне осторожно относились к ее правке «сверху», полагая, что она может еще более ухудшить Основной закон.

На встрече слово «стабильность» и его производные по отношению к Конституции и конституционному строю употреблялось подчеркнуто часто всеми участниками. Однако практически все выступавшие предлагали в той или иной степени менять текст Основного закона. Так, Владимир Фадеев из МГЮА предложил уточнить 132 статью Конституции, в которой речь идет о муниципальной милиции и которая, по сути, в нынешних условиях функционировать не может из-за отсутствия финансовых возможностей и проблем безопасности (как заявил Путин, это было бы опасно особенно в республиках Северного Кавказа). Жанна Овсепян говорила о совершенствовании процедур осуществления законодательной инициативы субъектами Российской Федерации в сфере законотворчества по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов (статья 72 Конституции). Сурен Авекьян призвал разделить понятие неприкосновенности конституционного строя и текста Конституции, предложив смелее править текст. В частности, он предложил включить в Конституцию новую главу, посвящённую конституционным основам общества в России, разрешить дополнять Конституцию, а не только править, уточнить характер отношений региональных властей с территориальными органами федеральной власти (например, вернуться к демократическому централизму, о чем также говорил и Невинский), наделить Госдуму правом выражать недоверие отдельным министрам, а также дать общественным организациям и движениям такие же права, как и партиям (речь шла об ОНФ). В заключение он поставил под сомнение законы, принятые в 2012 году, по сути, ограничивающие права граждан на свободу собраний и манифестаций. Владимир Путин поспешил не согласиться со столь вольной трактовкой понятия «стабильность конституционного строя». «Что такое будет тогда конституционная стабильность, как мы будем смотреть на стабильность конституционного строя, если будем менять сам текст, я с трудом это себе представляю. То есть это можно делать, но крайне аккуратно и не спеша, поправки можно вносить. Но, мне думается, то, что у нас есть этот стабильный текст, к которому мы подходим очень аккуратно, – чрезвычайно важная вещь», - сказал Путин.

Предложения менять Конституцию звучали не только на этой встрече. Так, 6 ноября полномочный представитель правительства РФ в Конституционном, Верховном и Высшем Арбитражном судах Михаил Барщевский высказался либо за расширение упоминания администрации президента в Конституции, либо за принятие отдельного закона, регулирующего деятельность АП. На это сразу последовала реакция из Кремля. Источник заявил ИТАР-ТАСС, что не видит в этом смысла, так как действующее законодательство позволяет администрации президента в полной мере выполнять свои функции. «А здесь предлагается просто бумагомарание», - сказал чиновник.

Интересно, что публично дискуссия о Конституции в целом затрагивает преимущественно два ключевых вопроса: это федерализм и местное самоуправление. Политический режим как таковой находится вне дискурса. Владимиру Путину, даже с учетом авторитарных тенденций и заложенной в Конституции своего рода «недопарламентской» (термин одного из «отцов» Конституции Виктора Шейниса) республики, заметная правка Основного закона как раз не нужна. Однако на фоне консервативной волны чувствуется некая активность «охранителей», направленная на защиту «суверенитета» страны от любого внешнего вмешательства, а также внутренней нестабильности. Например, слова «суверенитет» и «суверенный» употреблялись на встрече с Путиным 18 раз, в то время как демократия и ее производные – всего 7 раз. Общая направленность дискуссии, по сути, носит «оборонительный», «охранительный характер»: грубо говоря, как обезопасить Конституцию от нестабильности, внося в нее изменения.

Как раз за день до встречи Путина с заведующими кафедрами Конституционный суд РФ приступил к рассмотрению запроса Ленинградского окружного военного суда, который столкнулся с противоречащими друг другу решениями двух высших судебных инстанций — российской и европейской. Поводом для запроса стало гражданское дело офицера Маркина, рассматриваемое в окружном суде. В 2012 году ЕСПЧ решил, что права Маркина на оплачиваемый отпуск по уходу за ребенком нарушены, и российское законодательство тут должно быть скорректировано, несмотря на то, что оно было признано КС России конституционным. Решение ЕСПЧ тогда вызвало огромную волну критики, в том числе и со стороны главы КС Валерия Зорькина, который уже неоднократно утверждал, что Конституция России должна быть выше по значимости решений ЕСПЧ. А летом 2011 года сенатор Александр Торшин внес в Госдуму законопроект, по которому Россия может не пересматривать приговоры суда, несмотря на решение ЕСПЧ. Правда, Совет Федерации счел предложенную Торшиным «формулу» «не вполне удачно» изложенной, а КС указал на пробелы в законопроекте.

Как писала «Газета.ру», ни один из выступавших представителей власти на слушаниях в КС не высказал сомнений в приоритете главного российского закона перед Конвенцией о правах человека. Представитель Госдумы Дмитрий Вяткин высказался прямо: Конституция РФ выше любых решений Европейского суда. Представитель Совфеда в КС Александр Соломаткин обратил внимание, что Россия — не первая страна, которая вступила в спор с ЕСПЧ. По мнению Соломаткина, для избежания в будущем подобных коллизий статью 392 ГПК надо дополнить на законодательном уровне, чтобы «уточнить механизм регулирования данных правовых отношений». Михаил Кротов, представитель президента в КС, заявил, что ЕСПЧ не может указывать государствам-ответчикам на необходимость изменения их законодательства, поскольку это «будет являться нарушением суверенитета государств и выходить за рамки компетенции Европейского суда».

На встрече Путина с заведующими кафедрами также доминировала однозначная точка зрения, что Конституция России должна быть выше по значимости решений ЕСПЧ. Причем эта мысль высказывалась практически всеми выступающими, включая и Путина, в жестком, безапелляционном виде. «Всё-таки приоритет должен быть у нашей Конституции. И это не только наша с вами позиция, практически во всех странах мира это применяется», - сказал Путин.

Российские власти крайне болезненно относятся к решениям ЕСПЧ в политически значимых вопросах: это касается «дела ЮКОСа», регистрации политических партий (и политического законодательства, в целом), регулирования деятельности НКО, чеченской проблематики. Власть пугает и тенденция – вал обращений в Европейский суд и принятие позитивных для истцов решений в вопросах, которые имеют принципиальное значение для российских властей. На протяжении последних нескольких лет на уровне КС активно обсуждаются различные формулы «глушения» решений ЕСПЧ на территории России в тех случаях, когда они противоречат Конституции РФ (если об этом есть соответствующее решение КС, который политически лоялен Кремлю). Судя по позиции Кротова, администрация президента намерена урегулировать проблему на законодательном уровне, приняв поправки в ГПК, не вмешивая в проблему КС. Однако это можно рассматривать и как подготовительную часть к более политически значимым делам: дело Маркина стало лишь поводом для поиска формулы, которая позволила бы обойти решения ЕСПЧ по более принципиально значимым вопросам. При этом России придется решить эту задачу так, чтобы не утратить членство в Совете Европы.

Правка Конституции в 2008 и нынешнем году в рамках судебной реформы разогревает аппетиты элит в отношении дальнейшей правки Основного закона, даже если обсуждаемые вопросы носят относительно периферийный характер (хотя вряд ли можно говорить о периферийности в отношении положений Конституции) и не затрагивают основ конституционного строя. Все это создает ощущение, что процесс, сама тенденция на коррекцию Конституции направлены на закрепление тех базовых принципов и механизмов, на основании которых сегодня построен политический режим. Иными словами, подразумевается правка Основного закона с целью сделать режим еще более «стабильным» в понимании «охранителей». Владимир Путин в такой ситуации пока не спешит принимать решения. Однако в случае роста политической неопределенности в будущем нельзя исключать, что ради «сохранения основ», Кремль придет к тому, чтобы переписать российскую Конституцию в более «патриотическом» ключе.

Татьяна Становая – руководитель Аналитического управления Центра политических технологий

Версия для печати