18.11.2013 | Татьяна Становая

Консервативные реформы: информационное одиночество Путина

12 ноября Госдума приняла в первом чтении законопроект о внесении поправок в Конституцию. Второе чтение намечено на 20 ноября. На внесение поправок было отведено всего четыре дня (до пятницы). Документ предполагает исключение из Основного закона упоминаний об арбитражном суде (и создание единого Верховного суда из 170 судей), а также упоминания о прокуратуре как «единой централизованной системе с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим» (с закреплением особой роли президента при назначениях не только генпрокурора, но и его подчиненных). Публично против инициативы президента высказался ВАС. Тем временем, между президентом и правительством возник спор относительно другой инициативы – передачи СКР права возбуждать дела по налоговым преступлениям по собственной инициативе.

Высший арбитражный суд (ВАС) публично и жестко выступил против принятия президентского законопроекта о слиянии ВАС и ВС России. 22 октября ВККС приняла отставку семи судей ВАС, которые не стали дожидаться ликвидации органа. В опубликованном заявлении ВАС говорится, что предложенный вариант реформы приведет к «упразднению не только ВАС», но и всей системы арбитража, который на фоне системы общих судов считается гораздо более развитым, цивилизованным, открытым и независимым. Правительство, глава которого является однокурсником председателя ВАС Антона Иванова (и способствовал его карьере), замечаний к законопроекту не имеет.

В данной ситуации у президентской реформы есть два серьёзных минуса. Во-первых, мощное сопротивление арбитражного суда. Тут, безусловно, есть корпоративный интерес, связанный с нежеланием судей терять свои позиции. Фактически речь идет о создании мощнейшего фильтра, через который планируется «прогнать» арбитражных судей, лишь некоторые из которых смогут сохранить свои статусы в объединённой судебной системе. В противном случае им предстоит пройти своего рода тест на лояльность. Негативный отзыв ВАС на президентский законопроект занял 14 страниц и был подписан лично Антоном Ивановым. В нем также говорится, что экзамен для нового состава ВС, на который указал и ВС, как считают в ВАС, «не согласуется с конституционным принципом несменяемости судей». Обращают в ВАС внимание и на то, что упразднение суда не является основанием для прекращения полномочий судьи и лишь отказ от новой судебной должности может стать поводом для прекращения полномочий.

Во-вторых, репутационная проблема реформы – она воспринимается как значительный шаг назад с учетом того, что арбитражные суды являются наиболее «модернистской» частью российской судебной системы. Кремлю пока не удалось ни доказать обществу и профессиональным сообществам, что реформа не станет убийством арбитража, равно как и возможность перенести все достоинства арбитража в новую объединенную судебную систему. Даже при продавливании реформы РАН, которая вызвала острейшие споры в СМИ, у Путина были идеологические союзники, обращавшие внимание на архаичность Академии (хотя и критиковавшие конкретные положения законопроекта). А здесь их не видно.

«Арбитражное лобби» пытается исправить президентский законопроект о внесении изменений в Конституцию через поправки ко второму чтению в Госдуме. Однако процедура внесения поправок была максимально усложнена и сокращена по времени. На внесение изменений отводилось всего 4 дня (до 15 ноября). А председатель конституционного комитета Владимир Плигин отказался принимать поправки к президентскому законопроекту от депутатов-одиночек: круг инициаторов поправок к поправкам в Конституцию должен быть ограничен, так же как круг возможных инициаторов изменения Основного закона — президентом, парламентом, правительством, законодательными собраниями регионов и группами сенаторов и депутатов численностью не менее 90 человек, следовало из его разъяснений. Однако с этим согласны далеко не все депутаты. Например, Елена Мизулина заявила, что «комитету надо сходить поучиться на юридическом факультете»: ни в регламенте Госдумы, ни в законе о порядке принятия поправок к Конституции нет никаких норм, которые бы предусматривали особый порядок внесения поправок ко второму чтению проекта закона о поправках в главы 3-8 Конституции, заявила она «Ведомостям». Установленная профильным комитетом процедура внесения поправок в Конституцию может быть оспорена, не исключила она. Это очень опасная тенденция — вольная интерпретация и регламента, и закона, недопустимо, чтобы сама Госдума позволяла себе такое, признала Мизулина, считающаяся вполне лояльным Кремлю депутатом и активно участвовавшая в разработке и продвижении законопроектов так называемой «консервативной волны».

Оппозиционным фракциям, через которые можно было вносить поправки, альтернативные концепции президентского законопроекта, пришлось объединять свои действия, чтобы преодолеть юридические препятствия. Один из главных объектов нареканий – создание специальной коллегии, которая должна будет формировать состав нового объединённого суда. В ВАС не понимают, почему это нельзя делать в рамках механизмов кадрового отбора в Высшей квалификационной коллегии судей и экзаменационной комиссии. Как заявила «Ведомостям» пресс-секретарь суда Анна Ковалева, создавать новую коллегию «выборщиков» совсем необязательно. Чтобы смягчить «ущерб» от этого нововведения, предлагается компромисс. Депутат Госдумы, лидер московских эсеров Александр Агеев предлагает обеспечить паритетное представительство судей общей юрисдикции и арбитражной системы в составе специальной коллегии, которая будет формировать состав нового Верховного суда. Президентский законопроект же предполагает, что на должности 170 судей кандидатов будет отбирать коллегия из 27 членов: по одному представителю от президента, Общественной палаты и общероссийских общественных объединений юристов, а остальные 24 избираются советами судей субъектов РФ (по три от каждого из восьми федеральных округов).

Еще одна поправка, вероятно, связана с интересами «силового лобби», и прежде всего, Генпрокуратуры. По предложенной Владимиром Путиным процедуре региональные прокуроры назначаются президентом по представлению «генпрокурора, согласованному с субъектами РФ». В ныне действующей системе прокуроры субъектов РФ назначаются генпрокурором, что было его значимым ресурсом. Теперь президент забирает часть кадровых прерогатив генпрокурора себе, что означает, в нынешней ситуации заметное ослабление Юрия Чайки. Депутаты от ЛДПР, СР и КПРФ, тем не менее, пытаются хоть как-то компенсировать потери генпрокуратуры, предлагая лишить региональную власть права второго ключа в принятии решений о назначении прокуроров. Прокурор региона вообще-то федеральный прокурор, который отстаивает федеральное законодательство и должен быть независим, пояснила «Ведомостям» Мизулина. На практике назначение региональных руководителей силовых ведомств уже давно являются кадровой прерогативой федерального центра. Это было принципиальным требованием Путина в начале его первого президентского срока.

Президентский законопроект перераспределяет властные полномочия в пользу Кремля в судебной системе и в органах прокуратуры. Создание единого ВС снизит независимость судебной ветви власти в целом, а также ослабит Генеральную прокуратуру, которая и без того утратила значительные прерогативы после отделения от нее следствия в лице СКР, но вместе с тем прокурор региона станет более независимым от губернатора. Тем временем, СКР, кажется, одержал очередную победу в продавливании другой инициативы – о возвращении следствию права возбуждать по собственной инициативе дела по налоговым преступлениям. В отличие от ликвидации ВАС, где правительство предпочло остаться в стороне и в публичные дискуссии не вступать, в этом вопросе премьер-министр решился на открытую критику инициативы СКР, внесенную на рассмотрение Госдумы президентом.

По данным «Ведомостей», законопроект о налоговых преступлениях отправили в Госдуму, по сути, через голову чиновников правительства — эта новость стала шоком для многих из них, - говорили источники издания. За пару месяцев до этого они получили законопроект Следственного комитета на этот счет, вспоминает федеральный чиновник, не согласовали его и даже не стали критиковать: «Посчитали, что он просто непроходной». Когда же документ поступил в нижнюю палату парламента от имени президента, стало понятно, что остается лишь одна возможность – попробовать его поправить. Концептуально же Медведев весьма резко отозвался о документе: «навозбуждать-то можно все, что угодно, особенно по заказу и за деньги, что происходит часто, когда одна структура борется с другой». Министерство экономического развития подготовило негативное заключение, которое может стать черновиком отрицательного заключения правительства (даже если оно не требуется в данном случае). Правительство будет думать, как торпедировать президентский законопроект, рассказывал «Ведомостям» высокопоставленный чиновник правительства: «Ищем формулировки». Просто отозвать законопроект не удастся, но премьер однозначно дал понять: документ в том виде, в котором внесен, не может быть принят, подчеркивает сотрудник аппарата правительства. Возвращение к старому порядку ударит по инвестиционному климату, будет препятствовать развитию малого и среднего бизнеса, перечисляет Минэкономразвития в письме в правительство. Министерство также боится злоупотреблений следственных органов.

СКР не против поправок, однако, в качестве альтернативы предлагает еще более радикальный вариант: создание финансовой полиции, рассказывал «Ведомостям» сотрудник силового ведомства, — мегаструктуру, которая будет расследовать все финансовые преступления, в том числе налоговые. Иными словами, в любом случае СКР в данной ситуации лоббирует усиление своих прерогатив, вопреки сопротивлению бизнес-сообщества и правительства.

И 14 ноября СКР получила публичную и решительную поддержку президента Путина, который при этом осадил кабинет министров. По мнению президента, после либерализации уголовного законодательства, статьи 198 и 199 (о налоговых преступлениях) практически перестали работать вообще. Признав озабоченность предпринимателей, Путин предложил «найти такую форму, при которой будут обеспечены и интересы государства, и не будет нанесён ущерб тому предпринимательскому климату». «Например – я не говорю, что это окончательное решение, – можно было бы сделать так, чтобы налоговая служба в обязательном порядке предоставляла свою информацию и своё мнение о том или другом событии, а Следственный комитет как правоохранительный орган должен был принимать решение: возбуждать или нет», - сказал он.

Отдельно Путин упрекнул правительство в обсуждении сложных тем публично, за рамками сложившейся практики. Грубо говоря, главе государства не понравилось, что премьер «вынес сор из избы», уйдя от кулуарных споров и предпочтя опереться на поддержку бизнеса и тем самым оказать давление на президента: вероятно, именно так чувствует президент. «Всем нам, конечно, хочется выглядеть, как сейчас говорят, белыми и пушистыми, и либеральными. Наша задача не в этом. Мы не артисты художественного жанра…Мы с коллегами поговорим, разберёмся, но здесь вопрос очень просто решается. Я вынужден буду им напомнить, что есть определённая практика решения таких вопросов, перед тем как выходить к средствам массовой информации. Известно, если кто-то с чем-то не согласен… Как Кудрин сделал – он перешёл в экспертное сообщество и сейчас будет вместе с нами трудиться, по сути, в экспертном совете при Президенте, что тоже неплохо, и я очень рассчитываю на то, что он внесёт много полезного в наши дискуссии и в подготовку решений», - сказал Путин, фактически пригрозив Медведеву отставкой.

И в ситуации с упразднением ВАС, и в ситуации с расширением полномочий СКР в области возбуждения дел по налоговым преступлениям, Путин находится в имиджево уязвимой позиции: ему приходится продавливать реформу, которая в информационном пространстве не нравится практически никому, кроме ее авторов, и связана с интересами «силовиков». В одном случае прямо (расширение полномочий следователей), в другом опосредованно. Арбитражные суды стараются быть более объективными и не играть во всех значимых случаях на стороне государства, в том числе в тех же налоговых вопросах, которые бывают тесно связаны с «силовыми» интересами.

В такой ситуации любая критика со стороны «своих» воспринимается еще более болезненно, что и влечет резкую реакцию Путина на несогласие Медведева и правительства в целом. Однако обращает на себя внимание общая тенденция: все большее число решений, проводимых президентом, является решениями консервативной части власти, тогда как более либеральные инициативы или профанируются (экономическая амнистия, затронувшая только несколько тысяч человек), или «заматываются» (как поправки к закону об «иностранных агентах», которые пока не внесены в парламент). Это публично уязвимая практика, которая может вызывать более выраженное раздражение и несогласие некоторой части правящей элиты – преимущественно экономической – и в среде либералов, которых Кремль в течение путинского третьего срока игнорирует. При этом публичная политика не играет никакой роли с точки зрения принятия решений – парламентское большинство законопроектам гарантировано, даже оппозиционные партии (с «точечными» оговорками) их поддерживают или не мешают их прохождению, телеканалы молчат, а общество настроено индифферентно.

В то же время ресурс Путина используется для решения корпоративно-политических задач, тогда как растет запрос на более структурные изменения общего характера. Это в итоге усугубляет и снижение качества функционирования системы государственного управления.

Версия для печати