02.12.2013 | Татьяна Становая

«Восточное партнерство»: региональный клубок интересов

28-29 ноября в Вильнюсе прошел саммит «Восточное партнерство», в котором приняли участие представители ЕС, с одной стороны, и представители Украины, Молдавии, Армении, Азербайджана, Белоруссии (была представлена министром иностранных дел) и Грузии, с другой. Соглашение об ассоциации с ЕС парафировали Молдавия и Грузия, Армения выбрала присоединение к Таможенному союзу, а Украина отказалась подписывать соглашение. Президент Украины Виктор Янукович заявил о необходимости продолжить переговоры в трехстороннем формате (вместе с Россией, что неприемлемо для ЕС), а в ЕС надеются вернуться к вопросу подписания в первой половине следующего года. Тем временем в Киеве началось жесткое противостояние между властью и оппозицией, вызванное отказом Януковича подписать соглашение и разгоном Евромайдана. Таким образом, события начали приобретать «революционный» характер.

Нынешний саммит «Восточного партнерства», третий по счету (мероприятия проводится раз в два года) должен был стать знаковым. На нем планировалось парафирование ключевых документов об ассоциации ЕС, Молдавией, Грузией и Арменией, а с Украиной ожидалось подписание этих документов. Три из названных стран (за исключением Грузии) подверглись в той или иной степени давлению со стороны Москвы. Президент Армении Серж Саргсян после сентябрьских переговоров с Владимиром Путиным заявил о подготовке к вступлению в Таможенный союз, что стало полной неожиданностью и для Европы, и для армянской элиты. Парафирование соглашения с ЕС было сорвано: Брюссель заявил, что одновременное участие в двух интеграционных проектах невозможно. В итоге Саргсян на саммит все же приехал, выступив с весьма теплой оптимистичной речью в адрес ЕС, пытаясь оставить европейскую дверь максимально открытой. Он заверил в готовности Армении двигаться по пути реформ, бороться с коррупцией и развивать открытую экономику, но при этом признал, что механизмы сближения с ЕС должны носить такой характер, чтобы гармонизировать с другими интеграционными устремлениями Армении. Иными словами, Саргсян подтвердил приоритетность Таможенного союза, присоединение к которому станет одним из предметов предстоящего визита в Ереван президента России Владимира Путина.

Однако отказ Армении от подписания оказался далеко не таким чувствительным как отказ Украины: официально решение было принято премьер-министром Николаем Азаровым (причем оно сразу же было оппозицией оспорено в суде). До самых последних минут сохранялась интрига: ряд европейских политиков рассчитывали, что Янукович пересмотрит эту позицию то ли под давлением «евромайдана», то ли из-за страха испортить отношения с ЕС (отсюда и заявления со стороны Литвы и Польши, что второго такого шанса не будет). Однако у ведущих стран Западной Европы иллюзий не было: канцлер Германии Ангела Меркель заявила, что ожидать изменения позиции Украины не стоит.

Проект «Восточное партнерство» (инициатива Польши и Швеции, поддержанная США и странами Балтики) носит скорее геополитическое значение, нежели торгово-экономическое. Точно так же и для самой Украины подписание соглашения было, скорее, политическим решением – как первый шаг на крайне трудном пути евроинтеграции, обусловленном болезненными реформами, непопулярными мерами в социальной и экономической сфере, неблагоприятными условиями для украинского производителя. В частности, Украина брала на себя обязательства отменить импортные и экспортные пошлины с обеих сторон, перейти на европейские технические регламенты, отказаться от ГОСТов, субсидирования производства украинских товаров. В газовой сфере сохранялось традиционное требование по модернизации украинской ГТС, а также либерализации рынка газа и выравнивании внутренних и экспортных цен на газ. Таким образом, экономический компонент соглашения был чреват внутриполитическими проблемами – но в то же время европейское будущее (хотя бы и в отдаленной перспективе) выглядит привлекательно для модернистских групп общества, а без реформ в экономике объективно невозможно развитие торговых отношений между Украиной и ЕС. В начале ноября Киев потребовал от ЕС 160 млрд. евро на исполнение всех этих требований, и получил закономерный отказ. Платить за ассоциацию могли бы только страны Западной Европы, для которых на сегодня приоритетными остаются отношения с Россией, а первоочередными в повестке дня – собственные финансово-экономические проблемы.

Сейчас уже трудно понять, намеривался ли Янукович в принципе подписать соглашение об ассоциации с ЕС в Вильнюсе, или это была тактическая игра с Россией – с целью выторговать, прежде всего, пересмотр газовых контрактов. Однако в любом случае в экономическом и геополитическом плане Украина оказалась в наиболее уязвимом положении. ГТС требует многомиллиардных вложений, дефицит государственного бюджета по итогам 2013 года достигнет 4,7-5% ВВП, утверждает советник президента Украины Роман Шпек. Цена на газ для Украины – выше европейских – почти 410 долларов за тысячу кубометров, причем с учетом скидки в 100 долларов, которая предоставляется как часть договоренностей 2010 года, предусматривавших дисконт по газу и продление военно-морской базу РФ в Севастополе (так называемое соглашение «газ в обмен на флот»). Долг за газ при этом, со слов Владимира Путина, уже достиг 10 млрд. долларов. В такой ситуации ЕС и Россия предлагают разные рецепты. Брюссель убеждает, что без структурных реформ экономику Украины ждет коллапс. А Россия обещает скидки на газ и дешевые кредиты.

В такой ситуации Януковичу пришлось взвесить все риски. На чаше весов в пользу отказа от ассоциации были политические риски, связанные с протестами оппозиции. В Киеве происходит консолидация оппозиционных сил, десятки тысяч людей вышли на Майдан Незалежности, требуя продолжения евроинтеграционных процессов. В Вильнюсе на самом высоком уровне были приняты лидеры оппозиции – Арсений Яценюк, Виталий Кличко, Олег Тягнибок. Януковичу неизбежно придется столкнуться с падением своего рейтинга, а оппозиции получит шанс активно играть на провале «европейской мечты». По данным Киевского международного института социологии, если бы президентские выборы проходили в ноябре 2013 года, и в бюллетень для голосования не была включена экс-премьер Юлия Тимошенко, то за Януковича проголосовали бы 17% избирателей. Президентский рейтинг Януковича фактически сравнялся с рейтингом Виталия Кличко, за которого готовы отдать голоса 16% опрошенных. Глава политсовета партии «Батькивщина» Арсений Яценюк получил бы 8% голосов, лидер КПУ Петр Симоненко - 6%, а лидер «Свободы» Олег Тягнибок - 4%. Если бы во второй тур президентских выборов вышли Виктор Янукович и Виталий Кличко, то лидер УДАРа победил бы с разрывом в 13% голосов.

Рост внутриполитических рисков и конкуренции с «оранжевыми» для Януковича может быть «сбалансирован» отказом от освобождения Юлии Тимошенко. Однако нынешний выбор в любом случае толкает Януковича на ужесточение режима. Обращает на себя внимание значительная активизация кампании по дискредитации в Украине против Кличко и стремление «вывести его из игры» - недавно Янукович подписал закон, согласно которому человек, имеющий право постоянного проживания на территории другого государства, не считается проживающим в Украине. Таким образом, Кличко может быть не допущен к участию в президентских выборах, так как имеет вид на жительство в Германии (а кандидатом в президенты может стать человек, проживающий в Украине последние десять лет). Правда, неясно, как в этом случае будет действовать принцип недопустимости для законов обратной силы.

Другой комплекс рисков отказа от евроинтеграции связан с Россией: судя по последним заявлениям (официальным и анонимным), Москва лишь пообещала помочь в решении газовой проблемы, однако никаких обязательств на себя не взяла. Украина рассчитывала на пересмотр газовых контрактов, однако Владимир Путин по итогам визита в Италию заявил, что контракты закончатся только в 2019 году и ни о каком пересмотре речи не идет. Для России пересмотреть газовые контракты означает «отпустить» Украину. Ведь, по сути, контракты подразумевают такие высокие цены на газ, при которых у Москвы всегда остается возможность манипулировать скидками в зависимости от сговорчивости Киева. Поэтому Москва пока выдвигает свой список «требований». Первое – это полноценное вступление в Таможенный союз, что вряд ли будет приемлемо для Украины. На сегодня Россия и Украине предлагают ЕС проводить трехсторонние переговоры о зоне свободной торговли. Однако в ЕС заявили, что интеграция с Украиной может обсуждаться только в двустороннем формате. Вступление же Украины в Таможенный союз автоматически перекроет возможность подписания соглашения об ассоциации. Однако Россия в такой ситуации готова дать новую скидку на свой газ, однако, не через подписание нового контракта, а через переформатирование схемы поставок газа. Например, предполагается, что газ будет поступать в Украину через посредника – компанию «Ostchem» Дмитрия Фирташа. «Ostchem» закупает российский газ по цене в 269 долларов за тыс. кубометров. Украина назвала оптимальной для себя цену в 300 долларов (причем без учета скидки в размере 100 долларов).

Второе требование России – доступ к управлению ГТС Украины, даже с учетом того, что России вкладывает миллиарды в строительство «Южного потока» - альтернативного пути экспорта российского газа в Европу. Сейчас Россия возобновила переговоры о создании газотранспортного консорциума, о чем заявил министр энергетики и угольной промышленности Украины Эдуард Ставицкий. Более того, для России невыгоден вариант трехстороннего консорциума (с участием как Украины, так и европейцев), который предлагал Киев – она настаивает на двухстороннем варианте.

Оба названных требования неприемлемы для Украины, делая предстоящие российско-украинские переговоры крайне тяжелыми и далеко не обреченными на успех. Однако, вероятно, Янукович счел эти проблемы менее опасными, нежели те, что предстояли бы в случае подписания соглашения об ассоциации.Собственно, на второй чаше весов оказались риски, связанные с ассоциацией, но они носили уже преимущественно финансово-экономический характер с «отложенными» негативными социально-политическими последствиями. Взятые на себя обязательства по открытию рынка и гарантированное ухудшение отношений с Россией грозило появлением огромной дыры в украинском бюджете, осложнением социального положения населения и, как следствие, – все равно падение рейтинга. Только при активном партнерстве с Европой возможности для политического маневра внутри страны у Януковича были бы гораздо хуже, чем при «дружбе» с Россией. В 2015 году Януковичу предстоят президентские выборы, и Москве выгоднее поддержать действующего лидера, даже с учетом его прагматизма, чем ожидать возвращения «оранжевых».

В то же время политическая дестабилизация в стране происходит уже сейчас. Разгон Евромайдана должен был стать сигналом оппозиции, демонстрирующим жесткость власти в стремлении не допустить «цветную революцию» по образцу 2004 года. Однако эта акция только усилила антивластные эмоции сторонников евроинтеграции, потребовавших проведения новых президентских и парламентских выборов. «Силовые» действия власти не напугали оппозиционеров, продолживших уличные акции, принявшие «революционный» характер. В воскресенье в демонстрации и митинге оппозиции приняли участие не менее 100 тысяч человек (сами противники Януковича называли цифры до полумиллиона). Протестующие, лидерами которых являются Кличко, Яценюк и Тягнибок, заняли здания Киевской городской администрации и Дома профсоюзов. Фактически приняты на вооружение технологии «оранжевой революции», причем, как и в 2004 году, оппозиция получает поддержку со стороны европейцев – в митинге в Киеве участвовали два бывших премьера Польши, Ежи Бузек и Ярослав Качинский.

В то же время разгон Евромайдана вызвал размежевание внутри окружения Януковича и Партии регионов. Появились сообщения о несогласии с разгоном Евромайдана руководителя администрации президента Евгения Левочкина, из Партии регионов вышла депутат Инна Богословская, в свое время активно действовавшая против Тимошенко и связанная с олигархом Фирташем. Украинская властная элита существенно менее консолидирована, чем современная российская, что осложняет положение Януковича – похоже, что часть элиты, поддержавшей его в 2010 года против представлявшейся на тот момент более опасной Тимошенко, предпочла бы договоренности с оппозицией. Не случайно в минувшие выходные в информационном пространстве начала обсуждаться тема создания в парламенте нового «проевропейского» большинства с участием оппозиционеров и бывших сторонников власти. В то же время Янукович и премьер Николай Азаров отмежевались от «силовиков», разгромивших Евромайдан, а начальник киевской милиции был отстранен от занимаемой должности.

Таким образом, власть не демонстрировала готовности «идти до конца» и запредельно рисковать - такое поведение свойственно украинской политическому классу в целом. Не случайно и оппозиционеры отмежевываются от наиболее радикальных участников выступлений, пытавшихся штурмовать администрацию президента – всех их называют провокаторами, стремящимися дать основания для введения чрезвычайного положения (тем более, что основания для этого есть – милиция заявила, что в штурме участвовали члены организации «Братство» во главе с Дмитрием Корчинским, которого оппозиционеры давно обвиняют в сотрудничестве с властью). В любом случае, турбулентность в украинской политике вряд ли закончится скоро.

Что же касается ЕС, то срыв подписания соглашения с Украиной стал сильным разочарованием для Польши, Литвы и евробюрократов, для которых ассоциация – это своего рода «жизненная сила» всего проекта «Восточное партнерство».

Тем не менее, в целом, саммит оказался результативным. Соглашения об ассоциации были парафированы Молдавией и Грузией. Молдавия, чья экономическая зависимость от России за последние 13 лет заметно снизилась (после первых торговых войн 2005 года), восприняла угрозы Москвы как подтверждение правильности европейского выбора. ЕС, в свою очередь, предложил Кишиневу начать обсуждение отмены виз для краткосрочных визитов молдавских граждан. Москва же, вполне возможно, поддержит коммунистическую оппозицию на выборах, которые в Молдавии состоятся уже в следующем году – и в случае ее успеха рассчитывать на то, что, как и в украинском случае, парафирование не приведет к автоматическому подписанию.

Что же касается Грузии, то тут у Москвы практически не было рычагов влияния. Более того, после завершения эпохи Михаила Саакашвили появилась надежда на улучшение отношений. Показательно, что, несмотря на парафирование соглашения об ассоциации, Россия в дни саммита приняла решение об облегчении визового режима для граждан Грузии – своего рода знак доброй воли. Похоже, что в Москве уже не рассматривают всерьез вопрос о коренном изменении внешнеполитической линии этой страны.Наконец, отдельный вопрос – это российско-европейские отношения, которые подверглись испытанию «украинской проблемой». В ЕС сам по себе проект «Восточного партнёрства» воспринимается по-разному, равно как и любые процессы, связанные с евроинтеграционными проектами. Страны Западной Европы, прежде всего, Германия и Франция, не готовы вообще говорить о членстве новых стран даже в отдаленной перспективе: еще год назад на повестке даже стоял вопрос о целостности нынешнего ЕС, переживавшего кризисный период. Поэтому для Германии и Франции «Восточное партнерство» даже в нынешнем виде – скорее «головная боль», нежели польза. По данным журналистов «Радио Свобода», Германия, Франция и Нидерланды добились изъятия из текста итоговой декларации отсылки на статью 49 Договора о ЕС, которая гласит: «Любое европейское государство, которое уважает ценности…(ЕС), обязуется проводить их в жизнь, может обратиться с заявкой с целью стать членом Союза». В прежней версии декларации упоминалось суверенное право государств-участников определять свою конечную цель в отношениях с ЕС и самим принимать решение о дальнейшем продолжении партнерства или заявить о своем желании к интеграции в соответствии со статьей 49. В новой редакции текста речь об интеграции стран «Восточного партнерства» в ЕС больше не идет, вместо этого мы видим неопределенную формулировку о том, что «участники Вильнюсского саммита подтверждают европейские устремления и европейский выбор некоторых стран-партнеров и их преданность построению глубокой и устойчивой демократии». Впрочем, даже эта форма ассоциации предполагает вполне осязаемые интеграционные элементы, приближающие страны к стандартам ЕС в экономике и, тем самым, облегчающие торгово-экономические отношения.

Помимо того, что Германия и Франция не хотят брать на себя проблемы новых будущих членов, требующих миллиарды вливаний, есть и проблема России. Показательно, что в первый день саммита в Германии была заключена «большая коалиция» ХДС/ХСС и Социал-демократической партии Германии (СДПГ). В коалиционном договоре, в его международной части, Россия стала единственной из стран-партнеров, кому посвящена отдельная глава как «крупнейшему и важнейшему партнеру ЕС». «Современная, экономически сильная и демократическая Россия — в интересах Германии и Европы», — говорится в документе. Правящие партии рассчитывают, как на углубление отношений «на уровне государств и гражданских обществ», так и на развитие отдельных инструментов и рамок взаимодействия: Совета РФ—НАТО, Партнерства для модернизации, Петербургского диалога и соглашения о партнерстве РФ—ЕС. Берлин также поддерживает перспективу либерализации визового режима для отдельных категорий граждан (предпринимателей, ученых и студентов), писал «Коммерсант».

После саммита «Восточное партнерство» Украина остается наедине со своими проблемами: протесты оппозиции, занявшей значительную часть центра Киева после «силового» разгона Евромайдана, рост внутренних противоречий в Партии регионов и позиция России, которая не намерена пересматривать газовые контракты, а за скидки выдвигает политические требования. Для российско-европейских отношений нынешний саммит – скорее всего, одна из очередных неприятностей, которая будет преодолена и забыта в рамках более широкого комплекса двусторонних проблем и разногласий. Тем не менее, в стратегическом плане нынешний саммит может значить гораздо больше, чем даже «оранжевая революция» в Украине в 2004 году: он показал, что Россия может удерживать в сфере своего влияния только страны, находящиеся в критической зависимости от нее, причем используя методы принуждения.

Татьяна Становая – руководитель Аналитического департамента Центра политических технологий

Версия для печати