05.12.2013 | Эмиль Дабагян

Латинская Америка: разнообразие конституционных процессов

В преддверии юбилея принятия российской Конституции актуально обратиться к опыту конституционного строительства далекой Латинской  Америки. Данный регион дает богатую пищу для размышлений, предлагая к рассмотрению широкий спектр вариантов изменений Основного закона: от фундаментальных, приводящих к переформатированию государственного устройства,  до косметических, осуществлявшихся в интересах определенных политических деятелей.  

Персоналистские режимы

В Венесуэле после падения 23 января 1958 года режима Маркоса Переса Хименеса дважды кардинально реформировался Основной закон. Конституция 1961 года предусматривала четкое разделение властей и регулярную ротацию. Парламент – двухпалатный Национальный конгресс - формировался на основе всеобщего избирательного права. Срок президентства устанавливался в пять лет. Он имел право баллотироваться вторично лишь по истечении 10 лет с момента завершения предыдущего мандата. За 40 лет этим положением сумели воспользоваться два персонажа.  

Приход к власти в феврале 1999 года легитимным путем мятежного подполковника Уго Чавеса повлек за собой кардинальные перемены в этой стране. Вслед за этим созывается Национальная конституционная ассамблея (НКА), которая разработала и вынесла на референдум проект нового Основного закона, одобренного под занавес 1999 года. Он предусматривал увеличение срока полномочий президента до 6 лет и право главы государства избираться вторично непосредственно по завершении предыдущего мандата. Вместо двухпалатного парламента была создана однопалатная Национальная ассамблея.

Особенность конституционного процесса 1999 года заключалась в том, что НКА сразу же была объявлена инстанцией, возвышающейся над остальными ветвями власти. Не дожидаясь референдума, она взяла на себя функции законодательной и судебной властей, что автоматически привело к их ликвидации. В 2000 году в соответствии с конституцией состоялись выборы всех ветвей власти. Глава государства был вновь избран с тем же результатом. Отсчет его полномочий стал исчисляться с января 2001 года. Два первых года оказались списанными на переходный период.

 В декабре 2006 года президент баллотировался в очередной раз и получил право оставаться на своем посту вплоть до 2013 года. Затем добился внесения поправки в Основной закон, позволяющей главе государства баллотироваться на высший пост без ограничений. На этот счет он выразился ясно и понятно, заявив: «Полагаю, что, если народ пожелает, нельзя лишать его права переизбирать любого соотечественника в третий, четвертый, пятый или шестой раз, чтобы тот мог управлять государственным кораблем».

Примерно сходным путем следуют остальные Боливарианские страны. Президент Эквадора  Рафаэль Корреа добился успеха во втором туре на выборах 2006 года и стал главой государства. Вступив в должность, начал выполнять предвыборное обещание – кардинально реформировать Основной закон. В преддверии работы Конституционной ассамблеи развернулась дискуссия вокруг судьбы законодательной власти. Президент заявил, что ее функции будут урезаны, ограничатся изданием декретов, носящих второстепенный характер. Горячие головы в его окружении  настаивали на роспуске парламента, ссылаясь на его малую легитимность.

Представитель оппозиции, председатель Национального конгресса, заметил, что негоже, мол, начинать ассамблею с нарушения Конституции. В сентябре 2008 года ее одобрили на всенародном референдуме. Она позволяла главе государства избираться на второй срок сразу же по завершении предыдущего мандата. В соответствии с Конституцией в апреле 2009 года состоялись внеочередные выборы, на которых вновь победил, теперь уже в первом туре, Р. Корреа, набравший 53 % голосов. Спустя четыре года, в феврале 2013 года он вновь добился успеха. Теперь он имеет право баллотироваться вновь в 2017 году, поскольку первые два года были списаны в переходный период. Правда, он недавно объявил, что не станет впредь выдвигаться на высший пост, ссылаясь на усталость. Поживем, увидим.

Аналогичной дорогой движется Боливия. Там тоже уже ряд лет на вершине политического Олимпа находится президент Эво Моралес, изменивший конституцию и ныне задумавший легитимным способом увеличить свое пребывание у власти на длительное время.

В Никарагуа Даниэль Ортега пришел к рулю правления в июле 1979 года в результате свержения отрядами Сандинистского фронта национального освобождения диктатора Анастасио Сомоса. После победы полевой командир руководил временной администрацией. С 1985 по 1990 годы являлся легитимным главой государства. Затем уступил пост оппозиции. В 2007 году возвратился в кресло президента. В 2011 года, используя административный ресурс, повторил успех. И остался в занимаемой должности еще на четыре года. Теперь, опираясь на большинство в парламенте, замышляет реформу конституции для пролонгации своих полномочий. Несмотря на то, что бывшие соратники накануне прошлых выборов обвиняли его в нарушении Основного закона, поскольку он уже находился у власти с перерывами 14 лет.     

Зарубежные наблюдатели сходятся во мнениях, что в этих странах установился сугубо персоналистский режим, где институтам отводится вспомогательная роль. Жажда власти – отличительная черта деятелей Боливарийского альянса. Поднявшись на вершину политического Олимпа, они стараются крепко держать руль правления, сохранить его надолго. 

Тернистый путь к демократии

В большинстве остальных государств континента не возникало подобных коллизий при реформировании конституций, но в каждой была своя специфика.

В Коста-Рике, например, действует Основной закон, принятый в 1949 году после кратковременной гражданской войны. Он закрепил демократическое устройство. Там регулярно происходит смена законодательной, исполнительной и судебной властей, однопалатный парламент и глава государства избираются на четыре года. Президент не имел права выдвигаться на второй срок.

Однако незадолго до выборов 2006 года случилась нестандартная ситуация. Истэблишмент, преследуя цель сохранить стабильность и открыть дорогу политическим «тяжеловесам», экс-президентам для вторичного избрания,  добился от Верховного суда отмены этого пункта. Оппозиция выразила несогласие, ссылаясь на отсутствие легитимности, и настаивая на необходимости одобрения поправки Законодательной ассамблеей. Правда, протест остался не услышанным. Оскар Ариас, лауреат Нобелевской премии мира, в упорной борьбе с бывшим соратником по партии Оттоном Солисом, добился микроскопического преимущества и вернулся в президентское кресло.

В Мексике, где конституцией установлен шестилетний президентский срок, в результате выборов 2006 года, случился казус, поставивший на повестку дня вопрос о необходимость проведения второго тура, не предусмотренного законом. Получилось так, что основные соперники набрали практически равное количество голосов. Минимальный перевес склонил чашу весов в пользу выдвиженца партии власти. Тяжба продолжалась длительное время, а оппозиция не признавала итоги выборов и даже создала параллельное правительство, бойкотировав заседание парламента. Наконец, страсти поутихли, но проблема внесения поправки в конституцию остается в повестке дня.

 В Чили ввиду специфики ее конкретно-исторических условий демонтаж пеночетовской конституции 1980 года осуществлялся поэтапно, медленными шагами. Сначала в 1989 году, сразу же по приходу к власти демократической коалиции. Затем неоднократно по мере изменения политической обстановки. Правящие круги, проводившие филигранную линию, учитывали тот факт, что некоторое время бывший диктатор оставался командующим сухопутными войсками, и необходимо было ликвидировать статус назначаемых сенаторов. Шаг за шагом конституция обретала другой облик. Перед выборами 2006 года президентский срок сократился с 6 до 4 лет. Наконец, одним из признаков перемен стало назначение женщины на должность министра обороны, а вслед за этим ее избрание на высший государственный пост. Теперь на повестке дня стоит вопрос о подготовке новой конституции.

В Колумбии Альваро Урибе, пришедший в 2002 году к власти легитимным путем, незадолго до окончания 4-летнего мандата инициировал реформу Основного закона, запрещавшего вторичное избрание президента. Эту поправку принял парламент. В соответствии с ней Урибе получил такое право и в 2006 году на волне успехов в борьбе с партизанским движением вновь одержал победу. Попытка выдвинуться еще раз в следующем электоральном цикле наткнулась на запрет Конституционного суда.    

В Аргентине в угоду амбициям президента Карлоса Сауля Менема, избранного в 1989 году, и лелеявшего мечту сохранить свой пост, в 1994 году при участии двух ведущих политических партий – Перонистской (хустисиалистской) и Гражданского радикального союза был заключен так называемый Пакт Оливос. Он предусматривал созыв конституционного конвента, внесшего поправки в Основной закон. Изюминка реформы заключалась в том, что мандат главы государства сокращался с 6 до 4 лет, но он получал право избираться вторично непосредственно по завершении предыдущего срока. В соответствии с этим в 1995 году Менем сохранил за собой президентское кресло. Поскольку слава легендарного Хуана Доминго Перона не давала ему покоя, накануне выборов 1999 года он вознамерился выдвинуться еще раз, но отказался от своей затеи, понимая, что это явное нарушение того закона, который одобрили при его непосредственном участии. В настоящее время ближайшее окружение президента Кристины Фернандес де Киршнер, находящейся на вершине власти два срока, с 2007 года, замышляет внести поправку в Основной закон, позволяющую баллотироваться на третий срок.

В Перу президент Альберто Фухимори, избранный в 1990 году, спустя пару лет попрал конституцию, разогнав Национальный конгресс. В 1993 году на референдуме принимается конституция, значительно расширявшая полномочия главы государства, в частности, он получил возможность избираться на второй срок. В 1995 году А. Фухимори выдвинулся вновь и добился успеха. Но незадолго до этого подконтрольный парламент одобрил уникальный документ - Закон о подлинной интерпретации конституции. Вердикт гласил: первым сроком пребывания Фухимори в должности президента следует считать не 1990-1995, а 1995-2000 годы. Так, нашлась юридическая лазейка для выдвижения в 2000 году. Третья победа оказалась пирровой для Фухимори. Вскоре разразился грандиозный скандал, вынудивший его заявить о сокращении своего мандата до года и проведении досрочных выборов. Затем он бежал из страны, попросив политического убежища на родине предков. С тех пор там подобных казусов не случалось.

Такова мозаичная палитра частичного и кардинального реформирования конституций в странах Латинской Америки. Этот опыт, как позитивный, так и негативный представляет несомненный интерес и для России.            

Эмиль Дабагян – ведущий научный сотрудник Института Латинской Америки РАН                   

Версия для печати