09.12.2013 | Марина Войтенко

Майские указы: миссия выполнима?

Минувшаянеделя с точки зрения экономической политики стала квинтэссенцией признанияочевидного несоответствия используемых инструментов намеченным стратегическимцелям. Сложился даже консенсус по поводу перспектив – без структурных реформ необойтись. Однако на вопрос, как они будут проводиться, ответ неоднозначный.

2декабря на совещании у премьер-министра Дмитрия Медведева в Горкахправительство подвело итог исполнения в 2013 году майских 2012 года указовПрезидента РФ. Формально, продвижение на этом пути вполне ощутимо. К началудекабря «снято с контроля» 115 поручений, еще по восьми доклады находятся вКремле. Как подчеркнул премьер, в уходящем году правительство былососредоточено на создании нормативно-правовой базы, методологии, детальномпланировании, что позволило определить приоритеты, увязать структурныепреобразования в отраслях и региональные программы развития, «ответить навопрос о том, за счет каких ресурсов будет обеспечено выполнение поставленныхзадач». Вместе с тем, реальный объем этих ресурсов никак «не желает» достигатьтребуемого уровня.

Ещев конце ноября Счетная палата объявила о том, что субъекты РФ социальнуюпрограмму, мягко говоря, не тянут: «У регионов не хватает доходов, они сокращаютинвестиционные расходы, но и этого не хватает – и указы президентафинансируются в долг либо в ущерб услугам населению». Аудиторы обращаютвнимание и на проблемы с достижением поставленных президентом целей по роступроизводительности труда и инвестиций. По замыслу, модернизация должнапроводиться в основном за счет бизнеса (не менее 90% частных средств), ноинвесторы не готовы вложиться в проекты при таком состоянии экономики.

Ранеезамглавы МЭР Андрей Клепач указывал на то, что для исполнения всех инаугурационных указов^[1], российская экономика должна расти на 7% в год, длявыполнения только повышения зарплат бюджетникам^[2] этацифра должна быть не менее 4%. Однако в сложившихся обстоятельствах эта планкав ближайшее время недостижима.

Октябрьскийвсплеск (каналогичному периоду прошлого года ВВП вырос на 1,8% против 1,0% в сентябре)никого не ввел в заблуждение. Инвестбанкиры,опрошенные компанией Thomson Reuters, снизили свой прогноз на 2013 год до 1,5%.Ожидаемые показатели промпроизводства говорят о его стагнации – рассчитываемый банкомHSBC и компанией Markit индекс PMI в ноябре снизился до 49,4 балла с 51,8месяцем ранее. По мнению главы МЭР Алексея Улюкаева, озвученному им в ходе министерской конференции в рамках ВТО, прошедшейна минувшей неделе на Бали, стагнация российской экономики продолжится ив следующем году.

3декабря Минэкономразвития озвучило свои новые ожидания по основным макроэкономическимпоказателям. В позитивную сторону был пересмотрен лишь прогноз по оттокукапитала ($57 млрд. вместо $70 млрд.), по остальным параметрам – толькоухудшение. Ориентир по росту ВВП на 2013 год снижен до 1,4% с 1,8%, на 2014 год–  до 2,5% с 3,0 процентов, на 2015 год –до 2,8% с 3,1 процента. По итогам-2013 ожидается замедление оборота розничнойторговли (с 4,3% до 3,8%), а динамики промпроизводства  и инвестиций в основной капитал  – и вовсе до уровня статистическойпогрешности (с 0,7% до 0,1% и с 2,5% до 0,2% соответственно). Примечательно,что и эксперты, и правительство видят возможность ускорения экономическойдинамики только в структурных реформах.

Многие наблюдатели подчеркивают:происходящее торможение экономики – еще не повод выносить окончательныйприговор возможности добиться исполнения президентских указов. Остаютсянезадействованными немалые резервы, не выработаны до конца управленческие иполитические ресурсы правительства. Сам Владимир Путин 5 декабря на конференцииОбщероссийского народного фронта однозначно заявил: «То, что происходит недолжно воздействовать на нас как снотворное, а наоборот – как стимулятор».

Чего именно? Ответ тоже понятен –перехода к новой модели развития, с ориентиром на которую указы то, строгоговоря, и писались. В текущей модели они, действительно, не выполнимы. Но ведьи нацелены они на другую реальность, где главный драйвер роста уже ненефтегазовые доходы, а реструктуризация экономики с неизбежной перезагрузкой ееинституционально-регулятивной среды, укреплением конкуренции, сокращениемизбыточного присутствия государства в сугубо хозяйственных делах и т.п.

Сами указы при этом –количественные ориентиры, некие измерители необходимой интенсивности этогопроцесса. И именно на создание новой модели социально-экономического развитиядолжны быть «заточены» как все существующие, так и вновь создаваемыеинструменты госрегулирования. Так. работа над бюджетной стратегией страны до2030 года уже показала, что публичные финансы могут способствовать становлениюновой российской экономической структуры самым существенным образом.

Суть в том, что для балансирования,например, федерального бюджета (означающего его умеренный дефицит^[3]) всреднесрочной перспективе невозможно обойтись без сокращения ряда текущихрасходов. Новые же обязательства, уверен министр финансов Антон Силуанов,государство не может принимать на себя без пересмотра старых. Уже в 2015-2018годах не исключено, что придется сокращать так называемые условно утвержденныерасходы (то есть те, что будут финансироваться лишь при наличии дополнительныхисточников) более чем на 3 трлн. рублей. Потребуется и пересмотр ужеутвержденных госпрограмм (в 2017-2020 годах они не обеспечены доходами казны на5,562 трлн. рублей), иначе могут возникнуть разрывы в балансировке бюджета^[4].Решение о переработке госпрограмм под бюджетную стратегию до февраля 2014 годауже принято.

В повестке дня упорядочениеналоговых льгот (в том числе отмена ряда из них для сырьевого сектора) принеувеличении нагрузки на недобывающие отрасли. Заметим, что бизнес-объединениянастаивают на том, чтобы этот параметр включался в прогнозы МЭР наравне с ВВП,инвестициями, динамикой реальных доходов и т.п.

Ситуация с доходами бюджета наперспективу выглядит вовсе не благостно. В 2023 году их ежегодный объем можетоказаться равным накопленному госдолгу, в 2025-ом – отстать на 6,2%, а в2030-ом – уже на 22,7%. Все это означает, что использовать бюджетные расходыкак средство стимулирования роста (худо-бедно это срабатывало в прошлые годы) далеепопросту невозможно. По-видимому, достигнут предел и в государственномсофинансировании крупномасштабных проектов. Не случайно Минфин сходу началкорректировать проект бюджетной стратегии, снижая на 2020-2030 годы «расчетныйдефицит» до 0,7%. Напомним, что бюджетное правило устанавливает предельныйобъем госрасходов суммой доходов при базовой цене нефти и «расчетном дефиците»в размере не выше 1% ВВП. Стратегический курс, таким образом, выглядит каксокращение госрасходов.

Парадокс в том, что именно это подталкиваетструктурные реформы в наиболее расходоемких с точки зрения бюджета секторахэкономики (социальная сфера, госзакупки и т.п.), итогом которых должно статьускорение роста и макроэкономическая стабильность. Усиливаются и мотивации котказу от избыточного присутствия государства в экономике – вместе сгоскомпаниями более 50% создаваемого ВВП, свыше 40% занятых и т.д.

Что касается монетарной политики,то сама по себе, как показывает мировой опыт ее ослаблений после кризиса2008-2009 годов, она тоже не способна ускорить рост. Более того, присуществующей экономической структуре любое форсированное наращивание денежногопредложения лишь подстегнет инфляцию, которая, по мировым меркам, и такчересчур высока. В ноябре индекс потребительских цен вырос на 0,6% (с началагода – 5,9%), составив в годовом выражении (декабрь к декабрю) 6,5%. Видимо,близким к этому окажется и итог 2013 года в целом.

Официальный прогноз следующего года– точечная цель в 4,8% при интервале 4,5-5,5% предполагает не только сохранениекурса денежно-кредитной политики (ДКП), но и, может быть, ее некотороеужесточение. Лучший вклад ДКП в экономический рост и инвестклимат – это ценоваястабильность и снижение макроэкономической неопределенности на основеподдержания баланса между неподавлением роста и неразгоном инфляции.

Переход с 2015 года кполномасштабному таргетированию инфляции одновременно означает отпуск рубля всвободное плавание. В прогнозах МЭР ему назначено слабеть – в 2014 году, кпримеру, до 33,9 рублей за $1. Причина – высокая вероятность ухудшения счетатекущих операций (СТО) и его возможный дефицит в среднесрочной перспективе. Побольшому счету поддержание равновесного состояния СТО (в наших условиях какминимум его небольшого профицита) должно стать одним из главных приоритетовэкономической политики, поскольку платежный баланс оказывается зоной повышенныхрисков. Но это уже не валютная, а структурная политика: поддержка несырьевогоэкспорта, создание условий для сокращения дефицита капитального счета черезснижение оттока капитала, привлечение прямых иностранных инвестиций (их текущаядоля в 14,1% во всех вложениях из-за рубежа много ниже докризисной – 26,0; в2008 году).

Равновесие СТО – функция отинвестклимата, то есть опять-таки от структурно-институциональных реформ,которые объективно становятся главным средством для достижения повышенных, нопри этом устойчивых темпов роста.

Первые шаги уже намечены. Это«заморозка» тарифов инфраструктурных монополий в 2014 году, как стартпятилетних программ снижения капитальных и операционных издержек на 10% в год,позволяющих поднять рыночную эффективность этих крупнейших госкомпаний^[5]. Вэтом же ряду десяток дорожных карт по инвестклимату, подготовленных в рамкахнациональной предпринимательской инициативы и уже утвержденных правительством.

Как показал ход заседанияэкономического совета при Президенте РФ (4 декабря), в их исполнении не всегладко, треть намеченных мероприятий не реализованы в установленные сроки.Однако и альтернативы им тоже нет, хотя бы вследствие того, что ни однасерьезная структурная трансформация не может быть проведена вне постоянногодиалога с бизнесом. Дискуссия, развернувшаяся в присутствии Владимира Путина,выявила несколько принципиальных озабоченностей российских предпринимателей:низкую степень предсказуемости экономической политики (характерные примеры –пенсионная реформа и приближение сроков введения налога на недвижимость юрлиц),неудовлетворительный учет законодателями потенциальных рисков их решений(«классика жанра» - страховые взносы для самозанятых), отсутствие отлагательныхсроков (переходных периодов) в законах, ухудшающих условия ведения бизнеса ит.п.

В то же время, Владимиром Путинымподтверждена задача – в течение 2014 года завершить нормотворческий этап«дорожных карт», выстроит системы мониторинга их исполнения (в том числе наоснове национального рейтинга инвестпривлекательности регионов), чтобы с 2015года перейти к масштабному применению устанавливаемых стандартов.

Как видим, разворот к структурнымреформам становится предметом госуправления. Тем самым, начавшийся процессстановления новой модели роста получает продолжение, соответственно сохраняютсяшансы и на выполнение большей части задач, поставленных указами Президента РФ вмае 2012 года.

МаринаВойтенко – экономический обозреватель

^[1] В их числе - указы об экономической исоциальной политике, здравоохранении, образовании и науке, об обеспеченииграждан доступным жильем и повышении качества услуг ЖКХ.

^[2] 3 декабря Президент РФ Владимир Путин подписал закон о приостановке с 1января 2014 года на год индексации зарплат госслужащих, помощниковпарламентариев, жалования военных. Как сообщалось ранее, такой шаг поможетсэкономить 3,6 млрд. рублей на окладах госслужащих, 10,4 млрд. рублей надоходах военнослужащих Вооруженных сил РФ и чуть более 20 млрд.рублей – надоходах внутренних войск МВД, сотрудников ОВД и других правоохранительныхорганов. Сами же законодатели и руководители министерств и ведомств в накладене остались. В начале октября были подписаны указы о повышении зарплаты почтивсем высокопоставленным чиновникам с сентября 2013 года. Так, до повышениясредняя зарплата депутатов и членов Совета Федерации (законом они приравнены кминистрам) составляла 160 тыс. рублей, теперь она должна быть около 250 тыс., апо данным некоторых СМИ, к осени 2014 года может вырасти до 420 тыс.

^[3] В бюджетнойстратегии предусматривается снижение доходов бюджетной системы с 35,7% ВВП в2013 году до 33,8% к 2020 году, а к 2030 году - до 31,9% ВВП. Доходыфедерального бюджета при этом могут сократиться с 19,1% ВВП в 2013 году до14,8% ВВП в 2030 году, расходы - с 19,8% ВВП в 2013 году до 15,1% ВВП в 2030году. Уровень дефицита после роста до 1% ВВП в 2015 году начнет сокращаться и с2017 года по 2030 год будет колебаться в размере от 0% (в 2019 году) до 0,3%ВВП (в 2017, 2025 и 2030 годах).

^[4]Возможности использовать для этой цели средства суверенных фондов тоже заметноубывают. Их восстановление к уровню 2008 года (16% ВВП) не состоится вближайшие 17 лет. Планки в 7% ВВП, после чего, согласно действующемузаконодательству,  можно менять бюджетноеправило, Резервный фонд достигнет не в 2019 году, как планировалось ранее, алишь в 2022-ом.

^[5] К 10декабря такие планы должны представить в правительство «Газпром», «Транснефть»,РЖД и «Россети». Вокруг этой меры немало споров. Сами монополии говорят об угрозе приостановки всейинвестиционной деятельности. МЭР, в свою очередь, уверено, что эти меры как рази заставят поднять инвестиционное планирование на новый качественный уровень.

Версия для печати