16.12.2013 | Марина Войтенко

Экономическая стратегия – погружение в детали

Традиционноеисполнение Президентом РФ своей конституционной обязанности обращаться сПосланием Федеральному собранию на сей раз оказалось многозначно неожиданным.Пафоса стало куда меньше, зато прибавилось озабоченности некачественным иформальным исполнением ранее принятых решений и потерянным на это временем. Какподчеркнул сам руководитель государства, «стратегическая повестка развитиястраны известна, в Послании конкретизированы основные направления работы, путии методы достижения поставленных целей.

По многим вопросамВладимир Путин, по сути, подвел итоги многомесячным (в том числе и вправительстве) обсуждениям, поставив четкие политические и управленческиезадачи. По другим – дал новый импульс к дополнительной проработке.

Ряд СМИ икомментаторов отметили, что на этот раз президент уделил относительно немного внимания структурнымпроблемам (реформе финансового сектора, тарифным каникулам, поддержке малогопредпринимательства и экспорта). Возможно, такому восприятию способствоваланекоторая тезисность в перечислении необходимых и давно востребованных мер.Между тем, при внимательном прочтении текста послания картина меняется^[1].

Ключевой вывод отом, что у наблюдаемого торможения, прежде всего, внутренние причины, сразупереводит стрелки на структурные ограничения развития страны и фактическитоптание на месте в их преодолению. При этом структурные реформы в социальнойсфере, на рынке труда, бюджетной системе, институциональной обвязке  инвестклимата и т.п. оказываются, попрезидентской логике, главным вектором выстраивания новой модели роста. Именнооб этом все главные экономические «хиты» послания.

Обращает на себя внимание истремление к балансу между государственным сегментом экономики и развитиемчастного бизнеса. Причем поиск золотой середины в полной мере относится и кгипотетической возможности принять чью-либо одну точку зрения – либодирижистов-государственников, либо рыночников-либералов.

Так, многие деловые изданияпоспешили отметить, что ряд положений послания практически полностью совпадаетс представленными в докладе «Россия на пути ксовременной, динамичной и эффективной экономике» (подготовлен подруководством академиков РАН Александра Некипелова, Виктора Ивантера и Сергея Глазьева).Но, скорее всего, такому восприятию в большей степени способствовала датапубликации документа – 9 декабря 2013 года – то есть, непосредственно накануневыступления президента перед Федеральным собранием. Сравнение же содержательныхнюансов не оставляет места уверенности в однозначной поддержке позицииакадемиков.

Новацией авторов доклада,остающихся на позиции отстаивания ведущей роли государства в экономике, сталоразделение его «управляющей» и «хозяйствующей»функций. То есть, создание госхолдингов (в дополнение к уже имеющимся), но приэтом должна быть резко ограничена возможность исполнительной власти вмешиватьсяв их деятельность. Позиция же президента оказалась практически противоположной.

В послании ФС онфактически поручил правительству контролировать деятельность всехстратегических предприятий. «Требования ответственности в полной мере касаютсяне только частного бизнеса, но и руководителей находящихся под контролемгосударства компаний и институтов развития. Предлагаю Правительству кардинальноизменить принципы их работы, здесь не должно быть зон «управленческого уюта» …контроль за их работой должен быть налажен, и налажен должным образом», –подчеркнул президент. Кроме того, Белому дому обещана ревизия и корректировкаработы созданных институтов развития, деятельность которых «рассыпалась намножество разрозненных проектов», и теперь требуется восстановлениестратегического вектора на технологический прорыв.

Серьезное внимание уделеноулучшению делового климата. Обозначены и сроки завершения необходимыхмероприятий. Так, к 2015 году должна быть сформирована соответствующаянормативно-правовая база «дорожных карт». Подчеркнута и необходимостьпродолжения работы по изменению принципов деятельности контрольно-надзорныхструктур государства, направленной, прежде всего, на повышение их прозрачности.Не случайно президент предложил создать «единый федеральный портал, на которомкаждая проверка будет иметь индивидуальный номер. И сразу будет видно, кто еёинициировал, в отношении кого она проводилась, какие мотивы были у проверяющегооргана и, самое главное, какие результаты получены в ходе этой проверки».

В этом же ключе снятияадминистративных барьеров для бизнеса и граждан предложения президента«разблокировать в ближайшие месяцы выделение участков под застройку» изапустить федеральную программу «Жилье для российской семьи», рассчитанную нанаселение среднего возраста и со средними доходами. На улучшение деловогоклимата направлено и содержащееся в президентском послании указание нанеобходимость поддержки несырьевого экспорта. Это – сфера, в которой до сих порсохраняется слишком много административных барьеров от длительных сроковполучения разрешения на экспорт до не ратифицированных до сих пор, нонеобходимых для продвижения российских товаров за рубеж, международныхсоглашений^[2].

Среди наиболеезапоминающихся идей послания, безусловно, выделяются меры, направленные наборьбу с размыванием налоговой базы при помощи разного рола оффшорных схем.Подчеркнем сразу – все они в русле мирового тренда и означают по сутиисполнение Россией «мягких» международных обязательств, принятых, в том числе,в год ее председательства в «Группе двадцати». Как известно, наСанкт-Петербургском саммите (5-6 сентября с.г.) утвержден совместный трехлетнийплан OECD/G 20 по противодействию эрозии налоговой базы и переводу прибыликорпораций в другие юрисдикции. В числе коллективно провозглашенных целей –подписание международной конвенции об автоматическом обмене налоговойинформацией и переход на общий стандарт исчисления и уплаты налога накорпоративную прибыль.

В редакцииВладимира Путина это прозвучало еще доходчивее: «Хотите в оффшорах, пожалуйста,но деньги сюда», то есть в российский бюджет. Соответственно и доступ ко всеммерам господдержки, включая участие в госзаказе, налоговые льготы, кредитыВЭБа, госгарантии и т.п., только тем, кто зарегистрирован в российскойюрисдикции. За предоставление же заведомо недостоверных, неполных сведений ореальном финансовом положении и структуре собственности (и это касается всехкомпаний-резидентов РФ) – уголовная ответственность.

Минфинотреагировал незамедлительно – готовятся три законодательных инициативы,которые в первом полугодии 2014 года будут внесены в Госдуму. Первая преследуетцель – выявить, где компания фактически производит продукцию. И если выяснится,что это территория России, то она рассматривается как налоговый резидент РФ.Вторая – касается иностранных компаний («дочек»), контролируемых из России.Если дивиденды не выплачиваются материнской компании, то ей доначисляетсясоответствующая сумма налогов. Наконец, третья – увязывает доступ к различнымвидам господдержки с раскрытием информации о конечном бенефициаре компании.

При этом, уверенминистр финансов Антон Силуанов, РФ не придется расторгать уже существующиесоглашения об избежании двойного налогообложения. Если на основе обменаинформацией с зарубежными налоговыми агентами устанавливается, что российскийбенефициар на деле владеет фиктивной компанией, то есть, попросту говоря,«транзитным счетом», то к нему не применяются льготы низконалоговой юрисдикции(например, Кипра, Нидерландов, Швейцарии, Люксембурга и т.п.).

По оценке Минфина,инициативы по деоффшоризации экономики дадут десятки миллиардов рублей доходовбюджета. Эксперты, соглашаясь с этим выводом, отмечают, что еще больший резервможет быть задействован борьбой с нелегальным оттоком капитала^[3](прежде всего, через фирмы-однодневки). Тем не менее, обращение к «оффшорнойтеме» более чем оправдано – за маской этих налоговых оазисов как раз истираются различия между легальным и сомнительным оттоком капитала.

Вместе с тем, вдействиях по деоффшоризации необходимы не только последовательность инеуклонность, но и постепенность и взвешенность. Не секрет, что для многихкомпаний усиливаются риски повышения налоговой нагрузки, сокращение числа участниковисполнения госзаказа может ослабить конкуренцию и сказаться на качествепоставляемых товаров и услуг, и т.п.

Кроме того, оченьважен баланс между «кнутом» и «пряниками». Последних должно быть больше.Наверное, не помешала бы делу, как предлагает ряд экспертов, налоговая амнистиякапиталов. Да, и ощутимое улучшение инвестклимата требует гораздо большегоповседневного внимания, поскольку это, по сути, главный мотив для возвращения вРФ центров прибыли компаний.

Переход к новоймодели роста должен начинаться с модернизации госфинансов. В посланииПрезидента РФ об этом сказано немало: нужна четкая расстановка бюджетныхприоритетов, в течение ближайших двух лет на программный принцип предстоитперейти бюджетам всех уровней, за достижение результата должна быть закрепленаперсональная ответственность каждого управленца.

Понятно, что«сетка программ» позволит создать условия для проведения «сквозных» структурныхреформ на трех уровнях (федеральном, региональном, местного самоуправления) сориентацией на единую цель – повышение качества услуг органов власти дляроссиян. При этом бюджетная политика, естественно, должна нести в себе понятныедля всех экономических субъектов стимулы к развитию. Примечательны в связи сэтим и «болевые точки», на которых остановился Владимир Путин.

Первая из них –малый бизнес: поддержка идей предоставлять двухлетние налоговые каникулы дляновых малых предприятий, работающих в производственной, социальной, научнойсферах, а также возможность платить налоги и страховые взносы по принципу«одного окна». В этом же ряду повышение роли патентной системы какэкономического инструмента регулирования миграции иностранных работников.

Естественно, и наэто сразу же обратили внимание эксперты, при текущем состоянии региональныхбюджетов (их общий дефицит по итогам года приблизится к 1 трлн. рублей)большинство губернаторов вряд ли немедленно смогут воспользоватьсявозможностями каникул. Однако, как считает президент, такое право расширяетвозможность финансового маневра и позволяет уже вдолгую планировать будущиеобъемы налогооблагаемой базы.

Принципиальныйподход: новые финансовые потоки – это следствие, прежде всего, новыхработоспособных институтов, обеспечивающих комфортные условия для бизнеса,рельефно появился еще в одной инициативе. Если регион вкладывает свои средствав создание инфраструктуры таких площадок, как индустриальные и технопарки,бизнес-инкубаторы, то дополнительные федеральные налоги, которые в течение трехлет поступят от размещенных там предприятий, будут возвращаться в субъект РФ впределах понесенных им затрат в форме межбюджетных трансфертов.

Предложениевстречено с одобрением как в самих регионах, так и экспертным сообществом.Во-первых, по сути предоставлена политическая гарантия высшего уровня власти вРФ – деньги вернутся. Таким образом, появляется возможность вдохнуть новуюжизнь в уже созданные парки, инкубаторы и т.п. Напомним, что номинально ихзарегистрировано в России более двухсот, на деле реально функционируют чутьбольше тридцати. Во-вторых, появляется стимул к началу «капитального ремонта»всей архаичной архитектуры межбюджетных отношений.

Еще одна болеваяточка – развитие регионов Восточной Сибири и Дальнего Востока, которые названынациональным приоритетом на весь XXI век. Дляреализации этого предложено «создать сеть специальных территорий опережающегоэкономического развития». Для новых предприятий несырьевых производств, в томчисле и экспортных, здесь будут предусмотрены пятилетние каникулы по налогу наприбыль, НДПИ (за исключением нефти и газа), налогам на землю, имущество, атакже льготная ставка страховых взносов для высокотехнологичных компаний.

Понятно, речь обовсем этом идет пока как о «задаче на вырост». Требуется законодательноустановить статус таких территорий. К тому же, по мнению многих экспертов,кандидаты на эту роль могут «отыскаться» и в других регионах (Калининградскаяобласть, республики Северного Кавказа и т.д.). Еще важнее – перейти кдолгосрочному консолидированному бюджетному планированию и на этой основеперестроить отношения между бюджетами всех уровней. При сохранении статус-кво вэтой сфере, когда, по оценкам, дополнительная помощь регионам в перспективе ужеближайших трех лет может составить до 2% ВВП ежегодно, воплощение идей Посланиясталкивается с немалым риском «повиснуть в воздухе». Тем не менее, поставленная«планка» через неизбежную перезагрузку всей регулятивно-институциональной средыспособна привести к становлению в РФ реальной политики пространственногоразвития.

Аналогичный драйвможет получить и политика на рынке труда (тоже весьма чувствительная болеваяточка»). Придание ему необходимой гибкости через новые формы занятости,поощрение трудовой миграции, современные подходы к профессиональномуобразованию поможет существенно продвинуть решение задач по созданию к 2020 году25 млн. высокотехнологичных рабочих мест. Значимый ресурс для этого –комплексное развитие моногородов. Показательно, что Послание основательноразворачивает всю трудовую политику на встречу со стратегическим интересом имноголетними пожеланиями российского бизнеса. Ровно об этом предложениеПрезидента РФ создать Национальный совет профессиональных квалификаций какнезависимый орган.

Практически всесодержание экономической части Послания Президента РФ – это детализациястратегической повестки страны через целеуказания структурных реформ. Важно,что предложена и их наиболее эффективная с точки зрения мировых трендовполиттехнология – «широкая общественная дискуссия, причем с практическимирезультатами, когда общественные инициативы становятся частью государственнойполитики и общество контролирует их исполнение».

Имеющийся на сейсчет отечественный опыт, мягко говоря, неоднозначен. Проводимая пенсионнаяреформа или законопроектные упражнения с социальными нормами потребленияэлектроэнергии – впечатляющие тому примеры. Тем актуальнее президентская идея,услышанная и подхваченная от гражданского общества, о том, чтобы именно егоструктуры проводили «нулевое чтение» всех законопроектов, стратегических планови ключевых государственных решений. Начать, кстати, стоило бы именно с тех, воснове которых будут лежать инициативы самого Владимира Путина,сформулированные в Послании. Экономическая политика – слишком серьезное дело,чтобы им занималось одно лишь государство. Стране, в конечном счете, нужнывыверенные решения, которые должны быть реализованы в обстановке взаимнойответственности.

^[1] Всепослание длилось 1 час 7 минут 5 секунд. Про экономику президент говорил 27минут 2 секунды и 13 раз был прерван аплодисментами собравшихся. Для сравнения:на социальную сферу пришлось 16 минут 45 секунд и (аплодисменты – 9 раз), навнешнюю политику и армию – 15 минут 17 секунд (аплодисменты звучали 8 раз). Приэтом слова «Россия» и «развитие» произнесены 46 и 45 раз соответственно,«страна» – 38 раз, «государство» и «конституция» – 16 и 7 раз. Модальности жетипа «должен» и «нужно» упомянуты 78 и 44 раза.

^[2] Например,по операциям открытого международного факторинга. Ратификация Конвенции Международного института поунификации частного права (УНИДРУА) «О международном факторинге» предусмотренапринятой в июне-2012 «дорожной картой» «Поддержка доступа на рынки зарубежныхстран и поддержка экспорта». Соответствующие предложения правительство должнобыло подготовить к концу того же года. Однако разработанный Минфиномзаконопроект на эту тему появился на единомпортале проектов нормативных актов лишь в конце ноября-2013. Но и к нему естьсерьезные замечания и у банковского сообщества, и у экспортеров.

^[3] По оценкеисследовательской компании Global Financial Integrity, РФ заняла второе место вмире по объему нелегального оттока капитала за 2002-2011 годы (в $880,96 млрд.), пропустив вперед лишь Китай - $1,08трлн. Абсолютный рекорд в РФ был поставлен в 2011 году - $191,4 млрд.

Версия для печати