18.12.2013 | Иван Преображенский

Муниципальная бездна

Предложения Народного фронта и фонда «Институт социально-экономических и политических исследований» по радикальному реформированию существующей в России сегодня системы муниципального самоуправления вызвали бурю эмоций. Правда, только в профессиональном сообществе. Одни говорят, что это нарушает многие международные обязательства, взятые на себя Москвой. Другие – что это способ и вовсе раз и навсегда ликвидировать муниципальное самоуправление, фактически включив его в систему госвласти. Сами же авторы упирают на то, что они озвучили лишь один из вариантов избавления от того бардака, который сложился в системе муниципального управления в результате разнонаправленных и бессистемных реформ прошлых лет.

Итак, ИСЭПИ предложил два варианта. Уже сама по себе эта многовариантность означает, что окончательное решение еще не принято. Что, в целом неудивительно, с учетом того, что еще совсем недавно первый замглавы администрации президента Вячеслав Володин и сам Владимир Путин лично рассказывали оппозиционерам, что они будут востребованы на верхнем муниципальном уровне власти, где имеют шанс побеждать на выборах мэров крупных городов и затем набираться опыта. Он, в свою очередь, необходим для того, чтобы действующая власть разрешила оппозиционным политикам поиграть в «игры для взрослых», то есть побеждать на федеральных или губернаторских выборах.

Тем не менее, уверенность, с которой Институт социально-экономических и политических исследований предлагает главе государства изменить действующую схему организации второго, верхнего уровня муниципальной власти (а многие эксперты это предложение поддерживают) говорит о том, что в Кремле очень много сторонников этой идеи и они твердо надеются на поддержку Владимира Путина.

Первый вариант от ИСЭПИ предполагает назначение мэров губернаторами. Думы в городах, в этом случае, упраздняются. А в региональных заксобраниях для того, чтобы была сохранена видимость представительства, вводится подобие сложной системы квот: муниципалитет должен будет делегировать туда по итогам прямых выборов одного или нескольких своих представителей. Эта схема содержит целый ряд системных отягощений, которые не делают ее понятней для рядовых избирателей.

Например, при принятии первого варианта, главы сохраняющегося низшего уровня МСУ должны избираться исключительно из числа депутатов местного собрания депутатов, причем избранных по одномандатным округам (то есть, по мажоритарной системе). А главы второго уровня, назначаемые губернатором, могут быть им же отправлены в отставку по итогам года, если их отчет не удовлетворит нижестоящие муниципальные собрания.

Вторая схема в основном повторяет схему, имитирующую наличие муниципальной власти в Москве и Санкт-Петербурге, где, по словам оппозиции, этот вид самоуправления давно уже существует лишь на бумаге. В этом случае должны быть созданы «городские агломерации», некие новые образования, фактически работающие в рамках государственной, а не муниципальной власти, поскольку их руководители также как и при первой схеме, назначаются губернаторами.

Как отмечала пресса по итогам круглого стола, который прошел на следующий день после публикации доклада ИСЭПИ в другом кремлевском Фонде развития гражданского общества, авторы записки «Реформирование системы организации МСУ в крупных городах и городских агломерациях: возможные подходы» рассчитывают на оперативное обсуждение и принятие Государственной думой их предложений. Поправки должны быть внесены уже во время весенней сессии Госдумы в 2014 году, а завершить на практике создание новой системы муниципального самоуправления планируется до середины, максимум в конце, 2015 года.

Впрочем, у проекта немало противников, и будущее его пока еще все же достаточно туманно. По крайней мере, до тех пор, пока его прямо и однозначно не поддержал Владимир Путин, который высказался в своем послании Федеральному Собранию по теме реформы муниципального самоуправления весьма туманно. У него есть еще шанс более точно объяснить публике, какова его личная точка зрения уже 19 декабря на «большой» пресс-конференции. Если этого не случится, то решения вопроса, вероятно, придется ждать до весны, когда, по словам главы все того же ИСЭПИ Дмитрия Бадовского, может прозвучать новое послание Федеральному собранию.

Пока же противники реформы надеются как раз на поддержку президента и, вероятно, той части его администрации, которая ранее делала ставку как раз на верхний уровень муниципального самоуправления как на инструмент, который позволит смягчить эффект от роста протестной активности в предстоящем, очевидно кризисном, с экономической точки зрения, году.

Аргументов у противников несколько. Первый состоит в том, что получение дополнительной власти окончательно превратит российские регионы в феодальные княжества, где не будет никаких инструментов для того, чтобы сдержать всевластие губернатора. Раньше отпор ему могли давать всенародно выбираемые мэры. И даже назначаемые горсобраниями сити-менеджеры иногда могли слегка «охладить пыл» иных региональных князьков. Теперь же власть перейдет на самый низший уровень, а реальную степень его самостоятельности и независимости все могли определить в ходе недавних губернаторских выборов, когда действовал так называемый «муниципальный фильтр». За исключением Рязанской и, отчасти, Брянской областей везде муниципалы низшего уровня действовали в точном соответствии с требования региональной администрации ни на йоту не проявив какой-либо самостоятельности.

Второй аргумент противников реформы в нынешних российских условиях более слабый, хотя формально на него закрыть глаза власть тоже не может. Дело в том, что предложения ИСЭПИ нарушают, как утверждают их критики, ряд международных обязательств, которые давала Россия. Например, Европейскую конвенцию о местном самоуправлении или, скажем, еще пункт 7.9 соглашения, подписанного во время Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерения СБСЕ.

И тут трудно не согласится с тем, что критики предлагаемой реформы правы. Но отношения российской власти сегодня к международным соглашениям и примату международного права над российским известно уже по той поддержке, которую Владимир Путин оказал Конституционному суду, решившему самостоятельно определять, какие из постановлений Европейского суда по правам человека и как должны быть реализованы в России.

Таким образом, с учетом того, что последнее слово в истории с муниципальной реформой остается однозначно за президентом, надеяться ее противникам следует все же на первый аргумент. Ну и, разумеется, на поддержку внутри администрации главы государства. Однако надежда эта, надо сказать, с каждым днем становится все слабее.

Иван Преображенский – политический обозреватель, публицист

Версия для печати