11.02.2014 | Сергей Жаворонков

Региональные дефициты: новая беда российской экономики

Дефицит региональных бюджетов нарастает стремительными темпами. В 2010 году (то есть, после преодоления активной фазы кризиса и возврата России к экономическому росту) он составлял всего 50 млрд. рублей и по тогдашним оценкам Минэкономразвития, мог увеличиться к 2015 году до 330 млрд. Однако, как сообщил министр финансов России А.Силуанов на Гайдаровском форуме в январе 2014 года, по итогам прошлого года он уже составил 700 млрд., увеличившись вдвое.

Резкий рост расходов произошел в 2012 году, когда дефицит бюджетов увеличился в восемь раз - до 278 млрд. по отношению к 2011 года, когда составлял минимальные 35 млрд. рублей. Сокращение темпов роста в данном случае не может особо радовать. Речь идет о появившейся новой «черной дыре», которая пока закрывается в богатых регионах за счет собственных резервов – кредитов, сокращения расходов, использования региональных стабилизационных фондов, существующих в некоторых регионах по аналогии с федеральным Стабфондом, а в бедных – за счет тех же кредитов: как бюджетных (в среднем по России – порядка 40%), так и более дорогих коммерческих¹. Речь идет также о межбюджетных трансфертах – еще несколько лет назад федеральное правительство планировало их сокращать, но в 2013 году встало перед необходимостью серьезно пересмотреть эту концепцию. В целом, регионы должны уже 1.5 трлн рублей – по данным по трем кварталам 2013 года (по итогам 2012 года он составлял 1.3 трлн руб., но и это уже было 26.1% от доходов региональных бюджетов). Надо сказать, что дефициты преследуют и довольно богатые регионы – порядка 10% от доходов составляют дефициты Ямало-Ненецкого, Ханты-Мансийского автономных округов или Москвы, а в маленьком нефтедобывающем Ненецком округе и все 30% (правда, такой дефицит в этом конкретном случае отражает намерение активно занимать при близком к нулю уровне долга). Нулевой дефицит оказался только в Калмыкии, правда, особо радовать это не должно – Калмыкия уже имеет очень приличный долг (под 70% годового дохода бюджета). Долги некоторых регионов превышают 100% собственных годовых доходов бюджета (Мордовия, Осетия).

Учитывая то, что в настоящее время все регионы, кроме Москвы, законодательно лишены возможности заимствовать на внешнем рынке, свободы маневра у них и не так много. К тому же, кажущееся на уровне новостей информационных агентств о проблемах некоторых европейских стран благополучие российских регионов (в среднем уровень долга – порядка 25%, но лишь у половины из них долги не превышают 50% от собственных доходов) мнимое: если эти долги будут расти такими темпами, как сейчас предсказывают скептики – в два раза за два года, то стоимость их обслуживания резко возрастет. А далее может наступить самое страшное – в долг давать перестанут. Механику этого процесса (хотя примерно таким же он был, например, недавно в Греции) можно вспомнить на российском примере, когда в июле 1998 года при накопленной годовой инфляции 4.2% банки предложили правительству рефинансировать долг под сотни процентов годовых. Доверие само по себе очень важно.

Фактически, большинство регионов рассчитывает, как и раньше, на дотации федерального центра – увеличение межбюджетных трансфертов, выдачу новых бюджетных кредитов и снижение ставок по ним. В свою очередь, ситуация в федеральном бюджете ухудшается: по итогам его исполнения за год образовался бюджетный дефицит (два предыдущие года исполнялись с профицитом, несмотря на прогнозируемый дефицит, из-за удачной внешнеэкономической конъюнктуры), экономический рост составил 1.3% по итогам 2013 года – это рекордно низкий показатель с 1999 года, если не брать в расчет 2009-ый, год масштабного экономического спада. Доходы федерального бюджета также сократились – примерно на 1.5% ВВП. Стагнирует как добыча газа и нефти, так и цена на них. При этом правительство России планирует резко наращивать военные расходы в ближайшие годы – фактически на 50%, более чем на триллион рублей, то есть денег на помощь регионам должно стать еще меньше, чем сейчас. Нет, безусловно, федеральный бюджет имеет огромные резервы для экономии – значительно больше, чем бюджеты региональные. Можно вспомнить и об этом злосчастном триллионе (что, намечается атомная война?), и о строительствах железнодорожных магистралей века стоимостью за триллион рублей каждая, и о дотациях убыточным предприятиям по статье «национальная экономика» и т.п. Но политэкономически понятно, что и лоббисты на федеральном уровне значительно сильнее. Потому автоматически рассчитывать на благоразумие федерального правительства не стоит.

Кроме того, стоит помнить, что ненефтегазовый дефицит бюджета России стабильно составляет более 10% ВВП. С 2007 года, докризисного, он вырос в три раза. Экономика сейчас значительно менее устойчива к резкому падению цен на углеводороды. Да, можно успокаивать себя, что по опыту 1998 и 2008 годов такое падение бывает неглубоким – не более года, однако не будем забывать, что оно было резким – в два-три раза за несколько месяцев. Наши резервы сейчас тоже существенно меньше (менее 9% ВВП при более 11% на момент кризиса 2008 г.). Так что нынешний «полукризис» может смениться и чем-то похуже.

Регионы попадают в хорошо известную в мире ситуацию unfunded mandatе. В России она была хорошо известна в 90-е годы по ситуации с заработной платой работникам бюджетной сферы и различного рода льготам, предусмотренным федеральным законодателем и отнесенным к компетенции субъектов федерации. Подписанные «майские указы» 2012 года об увеличении заработных плат работникам сфер образования, медицины и культуры – а речь идет о примерно 10 млн. человек, стали требовать ежегодного увеличения бюджетов субъектов федерации не менее чем на 1 трлн. рублей по самым скромным подсчетам. При этом руководители государства с высоких трибун продолжают распекать региональных руководителей за нерадивость по выполнению чужих – конкретно президента В. Путина, обещаний. Для населения готовится ответ на вопрос о виновных - виноваты губернаторы, мэры… Ответ этот населением принят не будет – плохо это или хорошо, но оно воспринимает главным ответственным за все Москву, Президента, Правительство. Не так уж, кстати, безосновательно, учитывая то, что за нулевые годы федеральный бюджет и федеральные же внебюджетные фонды стали забирать себе не 50% доходов, а все 70%. Отдельной проблемой для региональных бюджетов стало резкое падение сборов налога на прибыль, являющегося одним из двух (второй – налог на доходы физических лиц) основных источников поступлений собственных доходов – по итогам 11 месяцев на 269 млрд. рублей. Почти на две трети он упал в завязанной на алюминиевую отрасль Хакасии, более чем вдвое – в нефтегазовых Тюменской области, Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком автономных округах (в этих трех регионах, впрочем, ситуация демпфируется общим крайне высоким базовым уровнем доходов), почти наполовину – в металлургических Кемеровской или Вологодской области. Речь идет и о сокращении темпов экономического роста (а во многих регионах – и об экономическом спаде), и о новациях федеральных властей в области налогового учета по введению понятия «консолидированной группы налогоплательщиков», и прекращение выплат компенсаций региональным бюджетам нефтегазовых регионов за полное изъятие НДПИ в федеральный бюджет. Упали и межбюджетные трансферты субъектам федерации – на 20% за два года. Они, в свою очередь, обеспечивают более 20% доходов субъектов федерации, являясь третьим по величине их источником, опережая доходы от имущества.

Есть ли у регионов, тем не менее, резервы? С одной стороны – есть. Показателен здесь пример Московской области, вполне благополучного региона, который, однако, оказался в состоянии выборочного дефолта в 2008 году – и собственно, не столько из-за кризиса, а из-за масштабных хищений в принадлежащих ему предприятиях, поручителем за которые выступала область. В настоящее время бывший министр финансов Московской области задержан во Франции, ему инкриминируется ущерб на сумму более миллиарда долларов. При новой администрации Московская область существенно улучшила финансовое состояние, сократив долг вдвое в абсолютных цифрах за несколько лет и доведя его по итогам 2013 года до относительно небольшого уровня - 31% от собственных доходов. Но все же, речь идет о необычном субъекте федерации – не только со стабильно высокими и предсказуемыми доходами, но и диверсифицированной экономикой. Совсем другая ситуация с Костромской областью – утроив долг за одну губернаторскую каденцию и попав в число самых закредитованных регионов, долг не только не удается снизить, он продолжает расти, хотя и не такими темпами, как раньше.

Значительные резервы, казалось бы, существуют в области выполнения каких-то совершенно избыточных вещей: сотен миллионов рублей расходов на рекламу органов власти, их транспортное обслуживание и охрану, научно-исследовательские работы. Однако, если мы посмотрим внимательнее, подобные скандалы касались самых богатых регионов – Москвы, Ямала, Ханты-Мансийска, Сахалина… В бюджете среднестатистического региона такого «подкожного жира» нет. Кредиты там берутся, фактически, на покрытие кассовых разрывов – заработные платы и выплату прежних кредитов. Регионы и без того, небезуспешно стараются поднимать доходы от использования государственного и муниципального имущества, налогов на малый бизнес, земельного налога, транспортного налога и штрафов. Однако все это, даже вместе с небольшим ростом сбора налогов на доходы физических лиц, не покрывает огромные потери по налогу на прибыль и сокращению трансферов.

Не стоит в будущем и ожидать существенного роста сборов от реформы налогообложения недвижимости физических лиц, на которое возлагают надежды некоторые эксперты. Против него в России давно и успешно действует коалиция самых богатых (в том числе чиновников, которые должны вводить этот налог) и самых бедных (многочисленных пенсионеров-избирателей). Более реалистична экономия на госзакупках, значительная часть которых – иногда до половины - в регионах осуществляется на фактически внеконкурсной основе – преимущество, по технологиям «единственного подрядчика». В кризис 2009 года многие регионы просто предлагали своим контрагентам подписать дополнительные соглашения, существенно сокращавшие суммы контрактов – хотя от этого страдали и добросовестные подрядчики, но эффект наблюдался.

Стратегически же нет иного выхода, нежели отказываться от излишних расходов не столько региональных, но и федерального бюджета. Это может быть сделано как при нынешней модели налогового федерализма (за счет увеличения дотаций регионам), так и при его модификации (за счет передачи регионам большего объема налогов). Второй путь долгое время отрицался на основании того, что, якобы, не существует способов преодоления катастрофического неравенства между регионами. Но вот централизовали НДПИ, ввели консолидированную группу налогоплательщиков…Дорогу осилит идущий. И думающий.

Сергей Жаворонков – старший научный сотрудник Института экономической политики им. Е.Т.Гайдара

Специально для Политком.RU

Версия для печати