13.02.2014 | Алексей Токарев

Конституционные реформы Украины

Современныйукраинский политический процесс напоминает баскетбол на футбольном поле в формеволейболистов гандбольным мячом по правилам бейсбола. Правила игры постоянноменяются. Количество периодов, таймов, эйсов и эндов неизвестно. Кто являетсяарбитром, судьёй, рефери – тоже. В этих условиях участники игры затеялиочередное изменение правил.

Средимножества определений государства одним из наиболее устоявшихся в академическойнауке является предложенное Максом Вебером, рассматривавшим его какорганизацию, реализующую монопольное право на легитимное насилие.Соответственно, сила государства и качество государственных институтовопределяются, прежде всего, способностью поддерживать установленные надолго,понятные всем участникам «правила игры», прописанные в законодательстве.Очевидно, что частые смены этих правил, тем более, основополагающих, т.е.конституционных, всячески ослабляет государство. Рациональный критик можетпредположить, что право – не железобетон и должно в целом соответствовать еслии не текущей политической ситуации, то хотя бы духу времени и уровнюценностного и институционального развития того или иного общества. Однако,украинский случай постсоветского развития в смысле уважения к основному законуисключителен. История конституционных реформ независимой Украины и даженеудачных попыток таких реформ представляет собой череду интереснейших страницпубличной политики, в которых сложно разобраться. Количество парламентскихкризисов, отставок правительства, признания сторонами действий друг друганезаконными, отмен указов об отмене указов, наконец, попросту драк, разбитыхяиц, блокированных трибун и сорванных заседаний говорит о качестве украинскихгосударственных институтов.

До «оранжевой революции»

Современнаяконституция Украины была принята в 1996 году. До того основной закон Украиныбыл в основном советским, принятым в 1978 году, за исключением символическихаспектов: название «Украинская СССР», герб и флаг советской Украины, всеупоминания о союзном центре и самом Союзе были исключены в начале 90-х годов.Возможно, одним из основных минусов в смысле легитимации новой конституциинезависимой Украины было её принятие Верховной Радой (ВР) вместо всенародногореферендума.

Вусловиях функционирования старой конституции ряд регионов предпринялинеконституционные попытки реализовать сецессии, которые были успешноредуцированы властью. В 1991 году в Крымупрошёл референдум о придании полуострову статуса АССР и субъекта СССР (позднееКрым объявил о государственном суверенитете). ВЗакарпатской области УССР был проведён референдум по вопросу о предоставлениией специального самоуправляемого статуса в качестве субъекта в составе Украины,за который проголосовали 73 % (референдум был признан недействительным). В 1994году референдумы прошли в Донецкой и Луганской областях Украины. На обоихставился вопрос о федерализации Украины (соответственно: за/против 80/15 %;89/7 %) и о русском как государственном языке и официальном в этих регионах(87/9 %; 93/7). Генеральная прокуратура опротестовала результаты референдумов,и они были отменены судами. До начала «оранжевой революции» значительныхконституционных реформ не проводилось. Государство, успешнопротиводействовавшее формальным сецессиям, не видело смысла в измененииосновного закона.

Раздвоение Украины

В 2004 году в процессе «оранжевой революции» и западные,и восточные регионы в различных формах выражали центральным властямнеподчинение. Для противодействия центральным органам власти, поддерживающимВиктора Ющенко, по инициативе Луганского парламента юго-восточные регионыначали реализовывать проект Юго-восточной украинской автономной республики(ЮВУАР). Он предполагал образование самостоятельного федеративного государствасо столицей в Харькове. Луганский, Харьковский и Донецкий облсоветы объявили опереподчинении местным властям милиции и прекращении перечисления налогов вовсеукраинский бюджет. Львовский облсовет отправил в отставку областных главмилиции, таможни, налоговой полиции и железной дороги. Западные и киевскийоблсоветы признавали президентом Ющенко, восточные – Януковича, превышаясобственную компетенцию и способствуя расколу государства. Тогда же львовскийоблсовет сформировал неконституционный орган власти – исполком, которомуделегировал исполнительную власть региона, поставив перед законно назначеннымглавой региона А. Сендегой ультиматум: условием его возвращения к работе былопризнание В. Ющенко президентом. Аналогичный орган был создан в Харькове, гдеего возглавил действующий руководитель региона Евгений Кушнарёв. Хмельницкий иЛуцкий горсоветы отказались подчиняться избранному президенту Януковичу.Инициатива Первого всеукраинского съезда депутатов по созданию ЮВУАР постепеннобыла дезавуирована в связи с нежеланием команды Виктора Януковича обострятьотношения с прозападными силами.

Конституционныеизменения на Украине в последние 18 лет касались преимущественноперераспределения полномочий между президентом и парламентом. С одной стороны,большой плюс украинского общества состоит в том, что основы конституционногостроя, набор гражданских прав и свобод не изменялись, а институциональные рамкиполитического режима оставались прежними. С другой стороны, постоянныеизменения касались более широкого и важного пласта – политической системы, балансаполномочий между ветвями власти (от президентско-парламентской модели кпарламентско-президентской и обратно).

Первымслучаем таких изменений, в результате несостоявшихся, следует считатьвсеукраинский референдум 2000 года. Незадолго до президентских выборов осени1999 года глава государства Леонид Кучма, активно готовившийся ко второмусроку, предложил вынести на референдум 4 вопроса, касающихся усиления властипрезидента и ослабления полномочий парламента: 1) возможность роспускапрезидентом ВР в случае, если в течение месяца не сформировано большинство (визменённом виде данную новацию примут по итогам реформы-2004) или если втечение трёх месяцев не примут государственный бюджет, представленныйправительством; 2) ограничение депутатской неприкосновенности; 3) снижениечисла депутатов ВР с 450 до 300; 4) институционализация двухпалатногопарламента. По всем четырём вопросам население было единодушно: от 81 до 90 %ответили «да» (в самом голосовании приняли участие 81 % населения). Однако,несмотря на всенародное волеизъявление, ВР по понятным причинам не утвердилаэти положения в качестве законов, имплементировав только положение о роспускеВР президентом в двух вышеописанных случаях. Конституционный кризис в связи спротиворечащими интересами трёх сторон (народа, президента и ВР) не возник,однако, эту ситуацию можно считать первым серьёзным испытанием устойчивостиконституции.

Политические кризисы: конституция междупрезидентом и парламентом

Впервыеконституция была изменена реально в 2004 году. Одним из условий переголосованиявторого тура президентских выборов, на которых победил премьер-министр Янукович,стала конституционная реформа, усиливавшая парламент и ослаблявшая институтпрезидента. Это условие выдвинул президент Кучма для прекращения эскалацииконфликта между оранжевыми и бело-голубыми силами. Согласно принятым поправкам взаконе с красивым номером «2222», с 2005 года Украина становиласьпарламентско-президентской республикой, а внутри самого парламента появлялсяважнейший институт – коалиция депутатских фракций. Призванный приблизитьполитический процесс по уровню конкуренции к развитым демократиям, в условияхукраинской публичной и закулисной политики этот институт явно не работал.

Содной стороны, формально роль ВР в политическом процессе увеличилась. Срокполномочий депутатов вырос с 4 лет до 5, Радастала ответственной за назначение и освобождение от должности премьер-министра,глав МО и МИДа (по представлению президента), по представлению премьер-министра– остальных членов Кабинета, главу Антимонопольного комитета, комитетов погосимуществу и телерадиовещанию.Однако, президент получил дополнительные возможности по роспуску Рады – вслучае, если не сформирована коалиция большинства. Данный институт предполагалнеобходимость оформления в течение 30 дней со дня первого заседания наосновании соглашения фракций в размере простого большинства. Одна фракция в 226депутатов или три – в 225 не имели смысла: парламент мог начать работу толькоесли минимум две фракции занимают минимум 226 мест. Именно коалиция неслаответственность за назначение и лишение должностей членов правительства. Вусловиях отсутствия длительной традиции межфракционного компромисса этоспособствовало возникновению противоречий между фракциями и эскалацииконфликтов между ними в процессе политического торга. Практически сразу послевступления поправок 2004 года в силу из-за правовых коллизий начался второйпосле «оранжевой революции» политический кризис.

Из-за подписания соглашений с Россией по газу ВР отправилав отставку правительство Юрия Еханурова, президент Ющенко заявил онеобходимости распустить Раду, его партия «НУНС» настаивала на введении прямогопрезидентского правления до парламентских выборов. При этом президент не могоспорить решение ВР в КС, поскольку парламент блокировал назначение судей по собственнойквоте. Легитимность правительства была резко снижена: парламент считал егоисполняющим обязанности, президент Ющенко – действительным, а по решениюпарламента оно было неконституционным. Таким же постановление Рады называлминистр юстиции Головатый. В ответ ВР заявила о необходимости его увольнения. Виюле кризис завершился тем, что новый состав Рады, избранной в марте, отменилпостановление об отставке правительства Еханурова. При этом ВР не могла сформировать коалицию и, соответственно,представить кандидатуру премьера для утверждения президентом. Недееспособностьпарламентских процедур привела к тому, что голосования блокировались оппозициейв лице ПР и КПУ физически – путём недопущения депутатов в зал заседаний. Постглавы правительства, на который коалицией был выдвинут Виктор Янукович, сталпредметом торга между президентом и ВР. Виктор Ющенко согласился работать сосвоим основным соперником в случае, если Рада утвердить его кандидатуры судейКС – подобным образом торга президент был вынужден отстаивать своиконституционные полномочия.

Против укоренения демократических институтов работал также и сампрезидент Ющенко. Он намеревался изменить правила игры, принятые подоговорённости с ним уходящим президентом Кучмой. Став президентом, ВикторЮщенко надеялся провести через КС решение об отмене реформы 2004 года,урезавшей полномочия президента. Оппозиция в лице Виктора Януковича и лидерасоциалистов Александра Мороза выступала категорически против провозглашённых ивступивших в силу изменений по расширению полномочий Рады.

Отношение к августовской войне России и Грузии 2008 года стало причинойраспада коалиции в ВР. В течение месяца новую создать не удалось, и президентЮщенко назначил внеочередные выборы. БЮТ опротестовал президентский указ вОкружном административном суде Киева. В тот же вечер, когда стало известно оприостановлении действия президентского указа о назначении досрочных выборов, президентЮщенко уволил судью, а через 2 дня ликвидировал весь суд, образовав вместо негоЦентральный окружной административный и Левобережный окружной административныйсуды Киева.

В 2010 году подконтрольная избранному в январе президентом ВикторуЯнуковичу ВР направила в КС запрос об отмене конституционной реформы 2004 года.КС принял это решения (сформировав очередные «противоречия легитимности»,актуальные до сих пор: может ли суд отменять поправки, или после признания ихнезаконными это должна сделать сама Рада). Тем не менее, Украина сновавернулась к президентско-парламентской республике и Конституции 1996 года.Институт парламентской коалиции был ликвидирован. Президент Янукович вочередной раз изменил «правила игры». Их сохранение оппозиционер Януковичотстаивал в 2006 году, изменить их тогда же намеревался президент Ющенко. На ихвнесении оппозиционер Ющенко настаивал в 2004 году при переговорах с президентомКучмой. Совершенно очевидно, что отношение ведущих политиков Украины косновному закону зависит от их положения в связке «власть-оппозиция».

Конституционная ассамблея

В2012 году имело место последнее крупное событие в рамках конституционного процесса.По инициативе Виктора Януковича был создан специальный вспомогательный органпри президенте – конституционная ассамблея, которую возглавил первый президентУкраины Леонид Кравчук. Ассамблея была призвана подготовить новый проектконституции, представив его общественности на рубеже 2013-2014 годов споследующим представлением для экспертизы в Венецианской комиссии (рекомендациикоторой не обязательны к исполнению – так было в 2010 году, когда экспертыотрицательно отнеслись к очевидному переписыванию конституции Грузии длясохранения Михаила Саакашвили в политике путём замены президентского кресла напремьерское с расширенными полномочиями). Однако, евромайдан и последовавшийвыход 7 из 95 членов ассамблеи из её состава в знак протеста против политикипрезидента затруднили завершение работы над документом. Сейчас с учётомтребований оппозиции не очень понятно, как конституционной ассамблее адекватновписаться в политический процесс – будучи аффилированной с президентом она врядли является экспертным органом, проекту которого будут доверять все акторы.Сложный вариант описал Леонид Кравчук. ВР создаёт комиссию по изменениюконституции (что ещё нужно согласовать власти и оппозиции), ассамблея передаётей два проекта конституции, комиссия, в свою очередь, передаёт один ВР, котораяего голосует.

Летом2013 года «Коммерсант» описывал проект новой конституции как содержащий нормы оназначении членов кабинета министров ВР по представлению президента,согласовании с парламентом кандидатур генпрокурора (срок полномочийувеличивается до 7 лет), главы СБУ (сейчас назначается президентов),руководителей национального банка, антимонопольного комитета и фондагосимущества. Напротив, право назначения судей от ВР становилось прерогативойпрезидента по представлению высшего совета юстиции.

Внастоящее время внесение изменений в конституцию в который раз рассматриваетсякак шаг одной из сторон в переговорах без всяких гарантий её долгосрочногосуществования в неизменяемом виде в новой (возможной в случае согласия основныхакторов нынешнего противостояния) редакции. Оппозиция в лице лидера«Батькивщины» Арсения Яценюка предлагает помимо возврата к конституционноймодели-2004 упразднить областные государственные администрации (аналогирегиональных правительств в России) и создавать вместо них исполнительныекомитеты местных облсоветов (аналогов региональных законодательных собраний). Сучётом конкурентности украинской политики даже способ внесения изменений вконституцию вызывает жаркие споры: оппозиция предлагает принимать поправки вВР, «Партия регионов» настаивает на всенародном референдуме.

Украинскиеполитики рассматривают изменения конституции как один из козырей напереговорах, словно не помнят, к каким масштабным кризисам приводят подобныеизменения в условиях функционирования слабых институтов. Политические интересыи со стороны оппозиции, выдвигающей требование ревизии основного закона, и состороны власти, соглашающейся включить его в повестку дня, в данном случаепревалируют над государственными. Возможно, в краткосрочной перспективе возвратк политической реформе 2004 года позволит временно прекратить конфликт, но кего разрешению не приведёт точно, а в перспективе, вероятно, станет причинойновых кризисов. 

АлексейТокарев - к.п.н., научный сотрудник Центра глобальных проблем Институтамеждународных исследований МГИМО (У) МИД РФ

Версия для печати