24.02.2014 | Роман Ларионов

Политическая реформа: попытка оздоровления системы

Новая редакция закона о выборахдепутатов Госдумы стала финальным аккордом масштабной политической реформы,длившейся более двух лет. Ее рамочные положения были озвучены еще в декабре2011 года на последнем послании Федеральному Собранию президента ДмитрияМедведева. К сегодняшнему дню долгий процесс выработки и уточнения новых «правилигры», в целом, завершен, хотя не исключены определенные локальныекорректировки и дополнения по результатам функционирования новой модели вближайшие два года (до федерального электорального цикла 2016-2018 годов).

Итак, основными компонентамиполитической реформы стали:

• Либерализация партийного законодательства;

• Возвращение прямых губернаторских выборов;

• Восстановление графы «Против всех»;

• Снижение минимального порога пропорциональной избирательной системы на региональном и муниципальном уровнях (так называемый «закон Клишаса»);

• Возвращение смешанной системы выборов в Государственную Думу;

• Введение партийного фильтра для участниковдумских выборов (предполагается распространить его также и на региональныйуровень).

Хронологически старт реформысовпал со всплеском протестной активности в столицах в декабре 2011 г., чтодало повод интерпретировать ее как уступку власти протестному движению. Однако,как представляется, это сыграло для Кремля лишь роль психологического толчка. Предпосылкиреформы назрели давно и были связаны, в том числе, с интересами правящей элиты:существовавший формат партийно-политической конкуренции нуждался в обновлениииз-за накопления определенных дефектов, угрожавших устойчивости режима.

Прежняя модель: путь к деградации

Прежняя модель сложилась в середине2000-х годов (оформление ее юридических рамок было завершено к концу 2005 г.).Новому политическому режиму, сформированному после прихода к власти ВладимираПутина, и имевшему моноцентрический характер, потребовалась новая электоральнаяформула. В ее рамках были даны формальные институциональные функцииполитическим партиям^[1],хотя и без реальных полномочий, и одновременно - установлены высокие входныебарьеры на партийное поле^[2],стимулировавшие партийную систему к укрупнению и позволявшие Кремлю отсекать«лишние» элементы. К 2009 году лицензия осталась лишь у семи партий, из которыхтолько четыре реально претендовали на прохождение в Госдуму и региональныепарламенты. Да и те были окружены множеством «красных флажков», задававшихчеткие рамки политического поведения.  

По сути именно в рамках данноймодели был окончательно реализован проект доминантной «партии власти»^[3]в том виде, к которому Кремль стремился на протяжении всего существованияроссийского парламентаризма в современном виде. Создание «Единой России» путемконсолидации на ее платформе двух частей расколовшейся элиты (под флагами«Единства» и ОВР) и формирования фракции конституционного большинства в Госдуме,еще не было реализацией давней мечты Кремля. Многие депутаты-одномандатники вофракции «Единой России», хоть и были лояльны в принципиальных вопросах, но предпочиталипроявлять самостоятельность по локальным вопросам, актуальным для их «базовых»регионов. Переход же на полностью списочную Госдуму ликвидировал всякуюавтономию депутатов, предоставив руководству «Единой России» (читай –администрации президента) монопольный контроль над списком партии и снизивзначимость сильных депутатов-одномандатников. В результате фракция большинстваиз лояльной, но обладающей своими локальными интересами превратилась вмеханических штамповщиков спущенных сверху законопроектов.

Кроме того, не стоит забывать и оневероятно высокой цене «входного билета» на партийное поле, что вынуждалоостальные партии дорожить своим статусом в ущерб политической автономии. И,наконец, важно упомянуть об изгнании из Думы сильныхрегиональщиков-оппозиционеров, таких как, например, В.Рыжков. В результате, всеэти маневры позволили значительно повысить контроль Кремля над депутатскимкорпусом.

Другой, не менее важной задачейновой электоральной формулы было ослабление региональных элит. Моноцентрическийрежим не мог принять законченный вид без полного подчинения регионов, имевшихвысокую степень автономии от федерального центра. В ельцинский периоднезависимость региональных элит была продиктована не только ограниченностьюресурсов Кремля в их подчинении, но и взаимовыгодным обменом: региональныеэлиты поддерживали легитимность режима, обеспечивая «нужный» электоральныйрезультат, взамен выторговывая бюджетные преференции и получая широкуюполитическую автономию на своих территориях. Однако в 2000-е годы подобный характеротношений был пересмотрен: новый президент обладал высокой индивидуальнойлегитимностью, а потому был более свободен в торге с регионами. Немаловажнуюроль в этом процессе сыграло уже упомянутое ослабление регионального лоббизма вфедеральном центре, а также спускание пропорциональной избирательной системы нарегиональный уровень (50% мест в региональных заксобраниях должны былираспределяться по партийным спискам). Это в сочетании с запретом избирательныхблоков вынудило региональные элиты встраиваться в вертикаль федеральных партий(преимущественно «Единой России»), разрушая автократичные губернаторские режимы.

Таким образом, прежний форматпартийно-политической конкуренции выполнил ряд задач, актуальных для правящейгруппы на том этапе существования. Однако впоследствии проявились определенныериски данной модели, связанные со снижением качества политического управления ипотенциально – с угрозами устойчивости режима в целом. А дестабилизацияэкономической ситуации сыграла роль катализатора этих процессов. Речь идет оследующих «побочных явлениях» прежней электоральной формулы.

Во-первых, за два циклафедеральных выборов по пропорциональной системе (2007 и 2011 гг.) российскийпарламент подвергся сильному «обезличиванию». Без одномандатников, зато сиспользованием тактики электоральных «паровозов», не собиравшихся работать вДуме, состав реальных кандидатов в депутаты оказывался практически не виден дляизбирателя. Деление партийных списков на региональные группы сигнализировало обосознании властью риска подобной тенденции, однако данная мера была явнонедостаточной. В результате – падение и без того невысокого авторитета какпарламента, так и института политически партий.          

Во-вторых, наряду с«обезличиванием», состав депутатского корпуса испытал также сильное падениепрофессионального уровня его членов. Олигополия на партийном рынке, слабыестимулы к прямой работе с населением, фильтрация авторитетных региональщиков –все это привело к тому, что делегируемые в парламент партийцы явно не соответствовалинеобходимому уровню как по своим компетенциям, так и по возможностямвыстраивать диалог с населением в противовес лидерам протестного движения. Однимиз негативных проявлений низкого «качества» депутатского корпуса может служитьсерия одиозных и явно лишних инициатив парламентариев (распространение статусаиностранного агента на сферу СМИ, особая роль православия, ограничения наинтернет-платежи, уголовная ответственность за отрицание фашизма и т.п.),которыми сопровождалась консервативная волна, инициированная Кремлем послепрезидентских выборов 2012 года. АП зачастую приходилось одергивать«заигравшихся» депутатов. Кроме того, в условиях нарастающих рисковсоциально-экономической нестабильности и накопления несистемной оппозициейопыта электорального участия встал вопрос о дефиците профессиональных политиковв лагере власти, вытесненных серыми аппаратчиками и молодыми карьеристами.Проект ОНФ, вероятно, был, помимо всего прочего, еще и попыткой влить «свежуюкровь» во фракцию «Единой России», однако подобные половинчатые меры не моглипринципиально изменить ситуацию.

И, в-третьих, на региональномуровне федеральный центр столкнулся с неожиданными проблемами. Курс на встраиваниерегиональных элит в единую партийно-политическую вертикаль привел к ростувнутриэлитной напряженности: многочисленным местным группам интересов было«тесно» на одной партийной площадке; кроме того, ряд губернаторов-назначенцев(особенно, «варяги») сталкивались с крайне сильным сопротивлением местных элит.В результате получившаяся конфигурация на региональном уровне оказываласьдовольно рискованной. Она была пригодна для хорошей «политической погоды»(исправно давала «нужный» электоральный результат, иногда, правда, сперегибами, и сохраняла способность урегулировать внутриэлитные конфликты),однако при плохой «погоде» могла «посыпаться». Показателен в этом смысле «бунт»ярославского единороса Е.Урлашова после потрясшей жителей авиакатастрофы сгибелью хоккейной команды «Локомотив». 

Таким образом, по результатамнедолгого функционирования прежней партийно-политической конфигурациироссийская власть получила абсолютно лояльный, но при этом катастрофическинизкопрофессиональный парламент, элиту, лишенную навыков публичной политики и,соответственно, безоружную перед лицом неизбежной конкуренции с взрастающимиоппозиционными лидерами, а также латентно напряженное состояние региональныхэлит, рискующих потерей политической управляемости на местах в случаесоциальной дестабилизации. К этому также следует прибавить, что упрощенная итотально контролируемая система партийно-политической борьбы оказалась сильнооторванной от процессов, проходивших в это время в обществе: в частности, выяснилось,что в ней совершенно нет места созревшему среднему классу, стремившемуся кполитическому участию^[4].

Новая модель: оздоровительный эффект

Именно совокупностьвышеперечисленных проблем, как представляется, и подвигли Кремль на масштабнуюполитическую реформу. При этом по-прежнему моноцентрический характерполитического режима (который лишь на период президентства Д.Медведева принялболее сложный характер, но после второй рокировки де-факто вернулся к своему привычномусостоянию) требовал дозировать преобразования, заставляя Кремль проходить междуСциллой запроса на плюрализацию политической жизни и Харибдой опасности потериуправляемости. Руководствуясь описанной логикой, нетрудно объяснить выбранную траекториюизменений «правил игры».

Главный стимул, задаваемый новойэлекторальной формулой – персонализация политической жизни, необходимостьпрямой работы с избирателем, возвращение публичной политики. Только так можнобыло заставить политически деградировавшую властную вертикаль вспомнить онавыках общения с населением (то же актуально и для партий парламентскойоппозиции, являющихся неотъемлемой конструкцией существующего режима) иодновременно реанимировать опасно низкое доверие населения к государственныминститутам. Тактика произвольного составления партийных списков под прикрытиемэлекторальных «паровозов» серьезно затрудняется. Новые правила также сыграютроль фильтра для правящей элиты, отбросив наиболее ущербных и малозначимых еечленов, проникших туда в «тепличных» условиях пропорциональной системы коррупционнымили иным аналогичным способом.

Новая электоральная формула такжеотчасти меняет положение региональных элит. Во-первых, у них расширяется доступк губернаторскому креслу. Если при системе назначений интересы местных группвлияния практически не учитывались, то прямые выборы, даже обставленныевсевозможными «фильтрами», делают такое согласование неизбежным. Так, например,федеральному центру пришлось пойти на уступки части элиты Рязанской области,продвигавшей своего кандидата (И.Морозова) в противовес поддержанного Кремлемгубернатора О.Ковалева, и предоставить ему в качестве компенсации креслосенатора. Во-вторых, «закон Клишаса», снижающий обязательную квоту списочнойсистемы в региональных заксобраниях, благоприятствует местным группаминтересов, в том числе, губернатору, которым становится легче продвигать своихпредставителей в парламенты регионов. И, наконец, в-третьих, возвращаютсявозможности для регионального лоббизма в федеральном центре, благодарявозвращению в Госдуму одномандатников. В результате, институциональные позициирегиональных элит усилятся. Для Кремля это станет страховочным резервом наслучай неблагоприятной политической конъюнктуры (в Думе первых четырех созывовименно одномандатники сыграли важную роль в лояльности парламента в условияхневысокой поддержки исполнительной власти). Однако ценой за этот резерв будетоткат к практике политического торга федерального центра и регионов, хоть и сболее сильными, чем тогда, переговорными позициями первого.

Еще одно изменение в рамках новых«правил игры» - переформатирование партийной системы, которой подверглась нетолько оппозиционная ее часть, но и провластная. «Единая Россия» остается«партией власти», но ее роль несколько меняется. В частности, региональные политическиеактивисты все чаще диверсифицируют партийные площадки, с которыми связываютсвою деятельность. Востребованными у нотаблей оказывались партии «Родина» и«Патриоты России» (последняя, впрочем, была и при «семипартийщине»), а такжеряд партий, имеющих на федеральном уровне репутацию спойлерских проектов.Правда, следует отметить, что данный процесс пока не принял массовый характер,и «Единая Россия» по-прежнему сохраняет наиболее важное значение для элит. Темне менее, институциональные условия для диверсификации стратегий местных группинтересов созданы.

Что же касается оппозиции,называвшейся еще недавно несистемной, то в результате либерализации партийногозаконодательства она получает возможности для участия  электоральном процессе. Правда эти возможностиоткрыты далеко не для всех: правоприменительная практика позволяет властистрого фильтровать участников электорального поля. Самый громкий «партийный» пример– отказ в регистрации партии Алексея Навального. Менее громкие, но такжепоказательные случаи: трудности в регистрации националистических партий (дажесравнительно умеренной их части, создающих Национал-демократическую партию воглаве с К.Крыловым и В.Тором), «Партии 5 декабря» (активисты «Солидарности», невошедшие в РПР-Парнас) и других. Самым громким электоральным скандалом сталоотстранение «Гражданской платформы» от выборов Ярославской областной думы иотказ в регистрации двум ее кандидатам в губернаторы.

«Красные флажки» на поле политической конкуренции

Однако, помимоправоприменительной практики, авторы политической реформы позаботились и обинституциональных механизмах, позволяющих Кремлю осуществлять ручное управлениена поле партийно-политической конкуренции. Во-первых, так и не былавосстановлена норма об избирательных блоках. Во-вторых, так называемый «партийныйфильтр» отсекает от электорального участия ряд игроков (в частности, партии«Альянс зеленых и социал-демократов» Гудкова-Фетисова и «Демократический выбор»В.Милова пока его не проходят). И, в-третьих, ужесточаются требования к сборуподписей. Для участия в федеральных парламентских выборах самовыдвиженцамнеобходимо собрать 3% от числа избирателей округа, что, учитывая еще иправоприменительную практику в этой сфере, представляется практическиневозможным для «несанкционированных» кандидатов. То же можно сказать и о«муниципальном фильтре», который также открывает дорогу на выборы лишь темучастникам, кто допущен Кремлем.

Таким образом, в рамкахполитической реформы власть создала определенный набор механизмов, повышающихплюралистичность политической системы, создающих внутренние стимулы кпозитивному отбору в рамках правящих элит и делающих систему потенциально болеегибкой в условиях плохой «политической погоды». При этом необходимостьсохранения в руках Кремля рычагов управления политическим процессом заставилаавторов реформы предусмотреть целый ряд довольно жестких страховочныхмеханизмов на случай неблагоприятной политической конъюнктуры, грозящейвсплеском активности популистов, ростом поддержки оппозиционных лидеров, атакже «бунтом» элит, недовольных своим положением в рамках существующейконфигурации. Разрешается политическая конкуренция, не угрожающая монополии навласть правящей группы.

Задача исправить недостаткисистемы без пересмотра ее базовых принципов – непростая, если вообще выполнимая.Всегда присутствует соблазн скатиться в чрезмерную зарегулированность,профанируя реформу политической системы. В рамках нынешних преобразованийКремль произвел важные институциональные изменения, потенциально способныереально повысить плюралистичность системы. Что же касается «красных флажков»,предусмотрительно расставленных властью, то они по большей части связаны сполитической волей Кремля. Такие механизмы, как сбор подписей (будь то обычныеподписи избирателей или подписи муниципальных депутатов), в российской практикеполностью зависят от «санкции» власти. Однако поведение последней носитконъюнктурный характер, а потому при определенных условиях правоприменительнаяпрактика может быть пересмотрена. Последний цикл региональных выборов нагляднопродемонстрировал ситуации, когда институциональные возможности перевешиваютправоприменительную практику: Алексей Навальный, несмотря на непроходимыймуниципальный фильтр все же был допущен к выборам московского мэра. Исходя изэтого примера, можно выделить два ключевых условия, при которых «красныефлажки» не мешают пользоваться законодательными возможностями: социальныйзапрос на политическую конкуренцию, а также политическая грамотность иэффективность оппозиции.

Роман Ларионов - ведущий эксперт Центра политических технологий

^[1]Распространение пропорциональной системы на все уровни власти (100% - навыборах в Госдуму, 50% - в региональные ЗАКСы и муниципальные советы)фактически заблокировало возможности политического продвижения в индивидуальномкачестве и поставило политических активистов перед необходимостью выбирать изскудного «меню» партийных площадок.      

^[2]Высокая планка минимального количества членов партии (50 тыс., впоследствиииздевательски сниженная до 45 тыс.), 7%-ный отсекающий барьер, запрет блоков,фактическое повышение суммы избирательного залога.

^[3]Принципиальное отличие российского варианта партии власти от ее классическиханалогов (доминантных партий Мексики, Японии и т.д., являющихся субъектамиразработки политической программы и формирования исполнительной власти) вполной несамостоятельности и выполнении лишь инструментальной функции дляукрепления вертикали власти.  

^[4]Попытки Кремля создать проект системной либеральной партии (создание, а затемпопытка реформирования партии «Правое дело») сигнализировали об осознанииданной проблемы Кремлем, однако чрезмерно осторожный подход, не дававшийлибералам практически никакой автономии, привел к провалу этих начинаний.

Версия для печати