10.04.2014 | Алексей Симоянов

Структура социальной политики в России

Социальная политика в России похожа на «черный ящик», мы видим, как туда регулярно уходит какая-то часть нашей зарплаты, налогов, бюджетных средств, а обратно выдаются маленькие пенсии, среднего качества медицинское обслуживание, куцая социальная помощь и пр. Как этот механизм работает и что происходит внутри этого «черного ящика» - ответ на этот вопрос кажется сложным и запутанным. Все это имеет объективную причину, за 25 лет реформ, сплошных перемен, изменений законодательства и оптимизаций, даже профильным специалистам стало сложно понять для себя, что и откуда берется, кто на что имеет право, кто и за что ответственен. Между тем, если есть общественный запрос на изменение социальной политики в стране, то нужно знать, в каком направлении ее менять, какие нужны конкретные меры.

Общим местом стала вопиющая безграмотность в данном вопросе не только общества, но и большей части политического актива, причем даже без идеологического различия – просто всех. Причем если рядовых обывателей понять можно – они заняты своей повседневной рутиной и им не до размышлений об устройстве государства, по подобный дилетантизм политических акторов просто не простителен. Что может предложить обществу политический лидер, выдвигающий свою кандидатуру на замещающие государственной должности в регионах, городах, муниципальных образованиях, который не знают своих потенциальных функций и полномочий?

И все же запрос на перемены есть. Работа институтов социальной помощи населению от года в год вызывает все больше нареканий граждан. С ней регулярно сталкиваются миллионы россиян. Качество отечественной медицины, образования, социальной поддержки граждан кардинально отстает от западных стандартов. При этом, решить проблему одним волевым решением, просто забросав «социалку» деньгами, как предлагают некоторые, невозможно (хотя увеличение общего финансирования объективно необходимо). Опыт показывает, что в течение многих лет (сер. 2000ых) рост бюджетных трансфертов на социальные задачи не давал пропорционально положительного эффекта - нужны системные перемены.

Определение социальной политики и подходы в её реализации

Что из себя представляет и как устроена российская система социальной политики? Прежде всего, социальная политика – это комплекс мер, направленный на обеспечение общественного благосостояния. Соответственно поле социальной политики включает такие отрасли управления как здравоохранение, образование, трудовые отношение/вопросы занятости, социальная защита отдельных слоев населения (инвалиды, многодетные/неполные семьи, бедные, пострадавшие от ЧС, люди, оказавшиеся в сложной жизненной ситуации, ветераны боевых действий), политика доходов и тарифов, жилищная политика. Социальная политика предполагает перераспределение государством национального богатства с целью обеспечения всем гражданам равных возможностей для достоянного уровня жизни и предоставления прямой материальной помощи наиболее нуждающимся слоям общества. Социальная политика предполагает перечень единовременных мер и комплексных мероприятий, характер которых варьируется от единовременной материальной (денежной/натуральной) помощи до предоставления долговременных гарантий, например в сфере получения медицинской помощи. В современном обществе задача проведения социальной политики в приоритетной степени решается государственными институтами. Соответственно, реализация мер социальной поддержки ложится на центральные, региональные и местные (территориальные) структурные подразделения и службы государственных органов власти.

Подход к эффективности социальной политики может быть разным, например страны англо-саксонской группы (Великобритания, США, Канада, Австралия) полагаются на концентрацию социальных полномочий на местном уровне и адресный характер социальной поддержки (работа с отдельными гражданами, выявление и решение их индивидуальный проблем). Страны скандинавской социально-экономической модели (Швеция, Норвегия, Финляндия) тяготеют к централизованным государственным мерам социальной поддержки и предоставлению универсальных социальных гарантий (социальное обеспечение идет по линии социальных групп). Кроме того, можно выделить промежуточную германо-континентальную модель (ФРГ, Франция, ранее Австрия), где функции социальной политики распределены между центром и регионами, при высокой роли корпоративного сектора.

Регионализм структуры социального обеспечения

Российский подход к проведению социальной политики в чистом виде не вписывается ни в одну из этих моделей. Фактически он основан на сочетании усиливающейся децентрализации социальной политики с сохранением контроля над ресурсами из центра. Это уникальная ситуация – если в Великобритании или США сосредоточение функций по социальной защите на местах, в местных сообществах, сочетается с их финансовой самодостаточностью и бюджетной независимостью муниципалитетов, то переформатирование функций социального обеспечения в регионы в начале 2000-ых совпало с налоговой и бюджетной реформами, перераспределением налоговых поступлений из регионов в федеральный центр (налог на добавленную стоимость (НДС), акцизы, налог на доходы физических лиц, налог на прибыль организаций, налог на добычу полезных ископаемых). То есть, если до 2004 г. налоговое распределение между федерльным и региональными бюджетами осуществлялось в пропорции 50:50, то после принятия Федерального закона от 20 августа 2004 года №120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» оно поэтапно изменилось на 70:30 в пользу федерального правительства. Следствием такой политики стало резкое сокращение количества регионов-доноров и рост дефицита совокупного бюджета областей и республик в составе РФ. Если в 2006 году в России насчитывалось 19 регионов-доноров, то к 2012 году их стало 11, а сегодня их уже не осталось вовсе.^[1] В подобной ситуации большая часть регионов оказываются неспособными реализовать свои социальные функции.

Интересно, что острый дефицит региональных бюджетов сочетается с сильнейшей перегруженностью регионов социальными обязательствами, которые превышают все разумные нормы. Например, если взять консолидированные расходы по трем статьям: образование, медицина, социальная защита населения, то доля таких расходов в бюджете Брянской области составит порядка 70%, в Калужской области - 62%, в Рязанской области – 73%, Тульской области – 67%, Тверская область – 71%, Саратовская область – 75%, Свердловская область – 76%, Омская область – 68%^[2]. Самая парадоксальная ситуация в республике Карелия, где социальные расходы составляют аж 92% бюджетных расходов.^[3] Если смотреть на эти цифры, не зная контекста, то можно подумать, что уровень социальной ответственности наших регионов обгоняет страны «скандинавского социализма. На самом деле, подобная картина - скорее свидетельство тяжелых системных противоречий в бюджетной политике и отношении центра-регионов, когда сбрасывание исполнения социальных обязательств на областной уровень без должного финансового подкрепления заставляет глав регионов до минимума урезать любые прочие статьи расходов, кроме социальных. Причем, анализ бюджетных проектов большинства регионов показывает, что объектом секвестра стали крайне важные на местном и национальном уровне отрасли, такие как развитие экономики, промышленности, сельского хозяйства, транспортной инфраструктуры, жилищно-коммунального хозяйства и пр.

Однако высокая доля региональных расходов на социальные нужны, отнюдь не свидетельствует об их достаточности. Наоборот, социальная сфера находится в состоянии хронического, длительного недофинансирования. Так, в этом году федеральные расходы на образование уменьшились сразу на 88 млрд. руб. или на 13%. В долгосрочном плане бюджета до 2016 г. предусматривается сокращение общих бюджетных расходов на образование с 5,4% до 3,9% (что соответствует снижению доли в ВВП с 1% до 0,7%). Подобный секвестр произошел в отношении статьи «Социальная политика», в частности, трансфертов Пенсионному фонду. Расходы урезаны на 82 млрд. руб. или на 2% по сравнению с 2013 г. Финансирование здравоохранения в 2014 году снижено на 9% или 44 млрд. руб., к 2016 году доля медицинских расходов в бюджете должна снизится с нынешних 3,8% до 2,6%, в ВВП – с 0,8% до 0,5%. Так же на 25% или на 37 млрд. руб. снижаются расходы федерального бюджета на ЖКХ, к 2016 году их планируют сократить вдвое.^[4]

Парадоксальным образом, реальное, хотя и скрытое от широких глаз, сокращение социальных расходов сочетается с абсолютной декларативной приверженностью политического руководства страны на проведение активной социальной политики. Данный дуализм нашел закрепление в знаменитых майских указах Владимира Путина – своего рода исполнение предвыборных обещаний, данных в ходе президентской кампании. Реализация всего комплекса указов и поручений президента оценивается в 1,7 трлн. рублей в 2013–2015 годах и по 1 трлн. рублей ежегодно в 2016–2018 годах (По расчетам рейтингового агентства Standard & Poor’s)^[5], при том, что весь совокупный бюджет регионов (доходная часть) немногим превышает 8 трлн. руб., его долг уже составил 1,4 трлн. рублей и растет более чем на 500 млрд. рублей ежегодно.^[6][7]Не стоит рассчитывать и на федеральный бюджет, который, во-первых, так же уверенно проседает ввиду начавшегося с 2012 г. экономического спада и падение доходов от экспорта энергоносителей (дефицит бюджета на 2014 год - 0,5% ВВП или 389 млрд. рублей), во-вторых уже спланирован финансовыми властями с учетом снижения объёмов дотаций регионам в среднем на 7%. Как ввиду этого амбициозные планы президента и правительства будут претворятся в жизнь, ни один из сегодняшних политиков внятно ответить не может.

На самом деле, к сегодняшнему дню окончательно прояснилось то, о чем многие эксперты уже говорили с 2012 г. – т.н. «майские указы» Владимира Путина с самого начала были далеки от реальных возможностей экономики. Три ключевых пункта этих указов: рост заработных плат работников бюджетной сферы, увеличение социальных выплат и создание 25 млн. рабочих мест оказались приятным для избирателя лозунгом, которые лишь оформили в официальный стиль в виде указов, но судя по всему, не учитывали возможности их исполнения. Своеобразная политика краткосрочной выгоды на предвыборный период. Однако в российской политике публично признавать просчеты и корректировать обещания никто не привык, так что дисбаланс непродуманных решений руководства и их воплощения в жизнь на местах только усиливает общий раздрай социальной политики.

Политика оптимизации работы социальной сферы

Стоит отметить, что руководство страны своеобразным способом успело подготовиться к такому повороту событий, проведя ряд кардинальных реформ социальной сферы еще в конце 2000-ых годов. Основной вехой в реформирование социальной отрасли стал № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений». Он стал не просто толчком для начала коммерциализации бюджетной сферы, роста количества платных услуг и сокращения бесплатных, важно то, что закон заложил новый порядок отношений центральных структур исполнительной власти к своим бюджетным учреждениям, а именно предоставления финансирования на возмездной основе. Взамен сметного финансирования, бюджетные учреждения оказались посажены на государственный заказ, размер которого строго привязан к количественным показателям оценки (подушевое финансирование).

На практике это вылилось в чистый бюрократический формализм, что прослеживается, например, при анализе работы пензенской системы здравоохранения: привязка оценки эффективности медучреждений к количеству приема больных привело к тому, что для удержания финансирования на прежнем уровне для врачей участковых поликлиник был установлен норматив времени обслуживания пациентов не более 5 минут, при том, что только на заполнение необходимых отчетных форм врач вынужден тратить в среднем 7-10 минут. Система выстроена на принципах конкуренции и рейтингов, как на общем ведомственном уровне, так и внутри отдельных коллективов. Это выглядит логично, однако в реальности заставляет как работников, так и социальные структуры предоставлять не социальные услуги, а производить показатели. При этом нужно понимать, что формальные рейтинги и оценки отнюдь не отражают реальности. Так, например, сельская школа, априори не способна жить в условиях самофинансирования и систем оценки, ориентированных на количество обучающихся учеников.

Проблема «порчи социальной политики»

Следствием реформирования системы социальной поддержки и бюджетной политики становится масштабное изменение в качестве работы социальных органов, формате отношений социальных подразделений с населением. Оказавшись зажатыми в тиски, с одной стороны, растущим объемом социальных обязательств, которые берутся политическим руководством страны и отдаются для реализации низовым исполнителям (регионы, муниципальные образования, учреждения), с другой - урезанием социальных фондов, субвенций, проблемой дефицита и самообеспечения, «социальщики» оказались вынуждены найти решение в единственном возможном вариант – сокращении социальной помощи гражданам через выстраивание искусственных барьеров к ее получению. Внутриведомственных механизмов выстраивания таких барьеров так много, что их перечисление будет просто нецелесообразным, можно отметить основные из них.

Так, удобную лазейку для сокращения социальных обязательств дает принцип децентрализации социальной политики. Целая группа мер социальной поддержки: выделение санаторно-курортных путевок для лечения пенсионеров, инвалидов и ветеранов, организация работы детских лагерей отдыха, лекарственное обеспечение лиц льготной категории, выделение протезов и средств технической реабилитации инвалидов (слуховые аппарата, инвалидные коляски, костыли) и пр. - отнесены к совместным полномочиям правительства РФ, Фонда социального срахования и субъектов федерации. Формально, все вышеуказанные мероприятия гарантированы федеральным законодательством, однако на деле реализация указанных мер отнесена к компетенции регионов. По устоявшемуся принципу, федеральный бюджет выделяет средства, регионы их расходуют. На деле в большей части региональных нормативно-правовых актов фигурирует небольшая сноска: «…государственная услуга предоставляется по мере выделения бюджетных ассигнований федерального бюджета». Это значит, что отсутствие финансирования дает законное основание для отказа гражданину в предоставлении закреплённых федеральным законом прав. Нет денег – нет путевок для детей и пенсионеров, протезов для инвалидов, лекарств для льготников. В последние 2-3 года подобные факты становятся повсеместными. Ограниченные средства перераспределяются так, чтобы вместо ежегодного предоставления тех же путевок всем, они предоставлялись раз в 3-4 года или реже, и то преимущественно самым заслуженным категориям граждан (ветераны Войны, инвалиды Iгруппы и пр.)

Ещё хуже ситуация с теми функциями, которые спущены на муниципальный уровень – тотальный дефицит местных бюджетов дает эффект дефицита в квадрате, когда основным источником доходов для муниципалитетов становятся субвенции регионов, которые так же сокращаются из-за дефицита областных бюджетов. В подобных условиях полностью «проседают» такие меры как обеспечение малоимущих семей школьной формой, школьное питание, ремонт школ, работа молочных кухонь – в большинстве муниципалитетов деньги на такие статьи просто не предусмотрены. Сюда же относится проблема обеспечения жильем «очередников», которая так же спущена на местный уровень. Средств на масштабное строительство у территориальных органов власти нет, и очереди льготников двигаются с «черепашье» скоростью 1-2% обеспечения жильём в год. Так как условия получения жилья отнесены так же к локальным полномочиям, то это создает целое поле для махинаций: условия получения жилья включает норматив для нуждающихся - текущее проживание на более чем 8-10 м.² жилой площади на человека (для включения в очередь), чиновники приписывают к жилой площади общедомовую территорию (коридоры, лестничные площадки), ветхие строения признаются удовлетворительными для проживания и пр. То есть, реальный объем нуждающихся сильно занижен, и все равно их обеспечение жильем находится в плачевном состоянии.

Подобная ситуация способствует тому, что на тормоза спускаются даже решения, принятые главой правительства и президентской администрацией. Примером может служить кейс с реализацией проекта предоставления земельных участков многодетным семьям согласно утвержденному Федеральному закону «О внесении изменений в статью 16 Федерального закона «О содействии развитию жилищного строительства» и Земельный кодекс Российской Федерации». Это классический пример того, как решения федеральных властей призванные повысить рейтинг власти и популярность в населении оборачиваются обратным эффектом. Обещание предоставить землю было дано публично президентом, тогда как реализация, как и всегда, негласно отдана на откуп муниципалитетам. Ресурсное обеспечение реализации закона предусмотрено не было. На деле большая часть муниципальных образований предоставить земельные участки всем многодетным семьям (более 2ух детей) не могла. На региональном уровне образовалась большая очередь из льготников, обеспечить которую своими силами невозможно. Вместо действенной меры власть получила новую порцию дискредитации собственного имиджа и раскручивания конфликта в большой социальной группе многодетных и малоимущих семей. Такая же ситуация прослеживается в другом кейсе – обеспечении жилья ветеранов Великой Отечественной войны в рамках реализации Указ Президента РФ Д. Медведева от 7 мая 2008 г. № 714 «Об обеспечении жильем ветеранов Великой Отечественной войны 1941 - 1945 годов». Реализация указа и поправок в федеральный закон опять же была возложена на регионе, а так как нужного количества жилья в регионах не было, то в действие вступили барьеры для его получения. В региональные подзаконные акты оказались введены усложненные процедуры получения жилья, предусматривающие, в частности ценз на проживание в регионе (в Москве не менее 10 лет), текущее проживание по нормативам не больше 10 м² на члена семьи. В итоге было получено массовое не предоставление жилья ветеранами на основании региональных отказов и так же дискредитация имиджа власти в обществе («обещают и не делают»).

Существенным звеном проблемы реализации социальной политики стало искажение статистических данных государственными органами[8].. Суть проблемы в том, что в основе признания гражданина малоимущим лежит получение им дохода ниже прожиточного минимума, который в свою очередь рассчитан, исходя из стоимости минимальной потребительской корзины. В России уже долгие годы величина товаров в этой потребительской корзине держится на абсолютно заниженном уровне. Так, рассчитанная сумма потребления на человека в день составляет всего 226 рублей. Физиологическая ценность подобного потребления держится на уровне физического выживания, фактически голода – 2600 ккал в день. Рассчитанная по принципу сильнейшего недоедания корзина лежит в основе всей государственной социальной политики – от нее отсчитываются получатели коммунальных субсидий, повышенные детские денежные пособия, санаторные путевки. Абсурдность такого метода исчисления бедности показывает, например тот кейс, что официальный уровень бедности в России равен уровню бедности в Германии (13,4% на 13%). Хотя общий уровень бедности в ФРГ значительно ниже, а немецкие бедные могли бы быть отнесены к категории обеспеченного населения в России (по доходам и потреблению), чисто статистически Росстат ставит нас на одну строчку. Подобный метод расчёта бедности, по границе физического выживания используется ООН для развивающихся стран Африки, Азии и Латинской Америке, тогда как для европейских и развитых стран, давно используется метод вычисления долевых расходов семьи на питание, транспорт и ЖКХ. Рассчитанная подобный образом шкала бедности в России покажет уровень бедности в диапазоне 60-70% населения. Заниженный объем бедности, а фактически нищеты, искусственно занижает базу возможных получателей государственной социальной помощи. Тут вступает в действие еще один механизм махинации социальных гарантий. Так, согласно Федеральному закону № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» от 17.07.1999, регионы обязаны выплачивать социальные доплаты пенсионерам, живущих за чертой регионального прожиточного минимума. Социальная доплата составляет денежную величину, которая доводит общие доходы пенсионеров (или работающих граждан), куда включены трудовая пенсия, з/п, субсидии за оплату ЖКУ, денежный эквивалент проезда на общ транспорте до уровня прожиточного минимума. Таким образом, при увеличении пенсий (что регулярно анонсируется властью) допустим на 200 руб., величина социальной доплаты уменьшается на те же 200 руб., и общий доход пенсионера остается неизменным. Подобная мера создает видимость роста пенсий за счет денежного перераспределения, хотя на самом деле общие доходы пенсионеров буквально замораживаются на уровне прожиточного минимума, который в свою очередь так же высчитывается и устанавливаются регионами. При этом в случае с пенсионерами, продолжение осуществления трудовой деятельности влечет прекращение выплаты социальной доплаты.

Ещё одна общая проблемой всех сфер социальной политики - это предельный бюрократизм установленных процедур, волокита при взаимоотношения публичных органов с гражданами, формализм принятия решений и оценки их отдачи, ведомственный оппортунизм. Для получения ограниченного объема социальной помощи граждане отправляются по длительным и изнуряющим процедурам согласований и утверждений. Так, медицинская справка для получения санаторно-курортной путевки должна обновляться каждые полгода, что составляет большие сложности для граждан. Органы соцзащиты требуют справки из Пенсионного фонда с абсурдным содержанием - о не отказе от лечения. В общем, для получения земли многодетной семьей требуется 6 справок и документов, для получения социального жилья - 12 справок, на получение единовременной материальной помощи - 11 справок, на получение пособий для ребенка – 10 справок (см. приказ Минздравсоцразвития от 23 декабря 2009 г. № 1012н), для присвоения звания «Ветеран труда» - 7 справок и т.д. Регионализм социальной политики ограничивает объем получателей социальной поддержки лишь зарегистрированными проживающими на определенной территории, несоответствие места проживания и формальной регистрации лишает гражданина почти всего пакета мер государственной социальной помощи.

Сама нормативная база социального обеспечения столь сложна и зарегламентирована, что разобраться в ней могут только профессионалы, особенно в части расчета пенсий и коммунальных субсидий. К этому можно добавить наличие значительных провалов в регламентации работы социальных служб, отсутствие графиков выплат пособий, выдачи путевок, лекарств и пр. Многочисленные меры социальной помощи, такие как единовременные выплаты и подарки ветеранам Войны, участникам боевых действий в Афганистане и Чечне к праздничным датам, не доходят до адресатов просто в силу слабого информационного сопровождения указанных мероприятий. Центральные и даже многие местные органы власти, отвечающие за проведение социальной политики, не имеют адекватных каналов обратной связи с населением.

Таблица № 2. Величина государственных пособий и выплат в 2013 г.

Политический популизм на фоне секвестра социальных расходов

Таким образом, политика правительства страны фактически сводится к попытке усидеть сразу на двух стульях: сохранить идеологическую приверженность концепту социального государства и одновременно сократить государственные расходы на социальные нужды. Понять такое двоемыслие не сложно: идея социального государства или даже «мягкого» социализма в североевропейском варианте пользуется популярностью значительной части общества. Это выгодный лозунг для электоральных кампаний и легитимации режима. Однако на деле государство скорее пытается казаться социальным, чем быть им реально. Создана система, оказывающая минимум социальных гарантий населению, таких как выплата и некоторая ежегодная индексация пенсий, обеспечение относительно сносных условий жизни для большей части оставшихся ветеранов ВОВ, субсидирование коммунальной платы для малообеспеченного населения. Государство отказывает гражданам в развернутой и эффективной социальной помощи в части гарантий на доступное образование, качественное медицинского обслуживания, действенную поддержку семьи, социализации инвалидов и т. д. Все реформирование «социалки» последних лет оказалось направлено на то, чтобы сохранив формальные социальные обязательства перед населением, сократить бюджетные расходы по социальным статьям. Создана система, когда политическое руководство может регулярно отчитываться о новых мерах социальной поддержки граждан, а бюрократия на местах нивелирует бюджетные издержки от такого популизма массовым отказом в предоставлении этих мер населению. Социальная политика России нуждается в кардиальной смене курса и качественном реформировании.

Алексей Симоянов – независимый политолог

[1] http://slon.ru/economics/regiony_2014_vse_v_minuse_kalmykiya_na_nule-1031683.xhtml

[2] http://www.rg.ru/2014/01/14/reg-cfo/budzhet.html

[3] http://rk.karelia.ru/news/dolya-sotsialnyih-rashodov-v-byudzhete-karelii-na-2014-sostavit-92/

[4] http://www.finmarket.ru/main/article/3484158/

[5] http://expert.ru/expert/2014/03/rzhavyie-skrepyi-sverhtsentralizatsii//

[6] http://www.minfin.ru/ru/press/speech/index.php?id_4=20847

[7] http://expert.ru/siberia/2013/12/pora-lozhitsya-na-relsyi/

[8] Подробнее о данной проблеме см. http://rabkor.ru/analysis/2013/07/03/workless

Версия для печати