12.05.2014 | Татьяна Становая

Украинская политика Кремля: стратегия и тактика

7 мая после переговоров в Кремле с президентом Швейцарии, действующим председателем ОБСЕ Дидье Буркхальтером, президент России Владимир Путин неожиданно для многих призвал сторонников федерализации в Луганской и Донецкой областях отказаться от референдумов 11 мая, а также назвал президентские выборы, намеченные на 25 мая «движением в правильном направлении». Такая позиция выглядит разворотом на 180 градусов: до сих пор и российских МИД, и прокремлевские СМИ создавали впечатление, что Россия сделала ставку на отделение восточных областей от Украины, а президентские выборы не будут признаны легитимными.

Несмотря на стремительно ухудшающиеся отношения между Россией и Западом, возвращение последнего к политике «сдерживания» в отношении России, радикализацию риторики с обеих сторон и усугубляющееся недоверие на фоне украинского кризиса, Москва оставалась в тесном контакте, прежде всего, с руководством Германии в обсуждении ситуации вокруг Украины. С начала апреля Путин говорил с немецким канцлером Ангелой Меркель 4 раза, в последний раз – 1 и 4 мая. Германии принадлежит и идея возложить ключевую функцию по урегулированию украинского кризиса на ОБСЕ (вероятно, визит Буркхальтера и был согласован в одном из телефонных разговоров Путина с Меркель). За день до встречи с председателем ОБСЕ министр иностранных дел Германии Франк-Вальтер Штайнмайер опубликовал в Frankfurter Allgemeine Zeitung пять шагов по урегулированию украинского кризиса: проведение второго раунда четырехсторонних переговоров (Женева-2); признание легитимности президентских выборов; создание «форумов» для диалога: круглых столов, конференций мэров и губернаторов «с использованием опыта ОБСЕ»; консультации по конституционной реформе; разоружение негосударственных групп и освобождению общественных зданий и мест по всей стране. Путин, по итогам переговоров с Буркхальтером заявил, что поддерживает предложение Меркель о проведении «круглых столов».

Вероятно, в последние две недели Россия и Германии в значительной степени интенсифицировали свои консультации в поисках «дорожной карты» урегулирования украинского кризиса. Выработка конкретных механизмов возложена на ОБСЕ. Буркхальтер заявил, что «в ближайшие часы» будут обнародованы детали «дорожной карты», предложения вскоре были переданы Киеву и Москве. Впрочем, в течение «часов» особенности инициатив так и не стали достоянием СМИ, что может быть связано с недовольством украинских властей тем, что президент Швейцарии сделал такое заявление в Москве без согласования с ними (в Киеве опасаются, что «большие игроки» договорятся без него). В свою очередь, в России были бы заинтересованы в скорейшем обнародовании плана без учета позиции Украины – впрочем, как представляется, это было невозможно.

Россия же, по сути, сделала первые «уступки», которые правильнее воспринимать как некий предварительный аванс, взнос Москвы в процесс деэскалации. Как и любой аванс по своей природе, он лишь указывает на предварительное согласие, которое может быть отозвано, пересмотрено или реализовано в виде дальнейших шагов в зависимости от ряда условий.

Российский аванс был представлен в виде двух ключевых заявлений. Первое – просьба к представителям юго-востока Украины, сторонникам федерализации страны перенести намеченный на 11 мая текущего года референдум, «с тем чтобы создать необходимые условия для этого диалога». Второе – допущение возможности признать легитимность президентских выборов, намеченных на 25 мая. «Хочу подчеркнуть, что намеченные в Киеве президентские выборы – само по себе движение в правильном направлении, но они ничего не решат, если все граждане Украины не будут понимать, как будут гарантированы их права после проведения этих президентских выборов», - сказал Путин.

Почему Путин пошел на смягчение позиции, можно понять, анализируя его стилистику принятия решений. Как правило, российский лидер действует пошагово в соответствии с тактическими краткосрочными задачами. Долгосрочные, стратегические задачи при этом не меняются. В отношении Украины стратегические интересы более или менее понятны: это создание таких механизмов, которые позволили бы наделить Юго-Восток своего рода «правом вето» в отношении государственных решений, определяющих вектор развития страны. Речь идет о возможности блокировать интеграцию в НАТО, притеснение русского языка и другие решения, которые рассматриваются как критично важные с точки зрения национальных интересов России. В качестве способа давления на Украину используется лозунг федерализации, которая в нынешних условиях может стать этапом на пути к сецессии и, в любом случае, ослабит центральную власть настолько, что она не сможет самостоятельно принимать значимые решения в области внутренней и внешней политики.

Тактически же Путин был вынужден пересмотреть свой подход, и решающую роль тут сыграло понимание невозможности добиться переноса президентских выборов. Добиваясь как можно более скорого начала конституционной реформы, Кремль использовал два рычага: дестабилизация через поддержку сторонников федерализации и угроза непризнания легитимности будущего президента. Расчет был на то, что Киев просто не решится проводить голосование в условиях, когда восток практически вышел из-под контроля. Глава украинского ЦИКа, например, признавал, что существует проблема составления списков избирателей на востоке. Практически невозможно было организовать полноценный процесс голосования в некоторых регионах, сформировать избирательные комиссии и т.д. Однако буквально за день до встречи с главой ОБСЕ, Киев совершенно четко дал понять, что выборы не будут перенесены ни при каких обстоятельствах, а Ангела Меркель по итогам встречи с президентом США Бараком Обамой назвала «красной линией» (за переход которой последуют новые санкции) срыв президентских выборов 25 мая. Иными словами, также как для России Крым был неторговой позицией, для Запада и для Украины вне рамок переговоров было проведение президентских выборов.

Тем не менее, признание-непризнание президентских выборов является очень гибкой и обратимой позицией. Это очень призрачный «аванс», который Путин вполне может взять назад, заявив 26 мая, что выборы прошли с нарушениями. Москва также всегда может обвинить Киев в невыполнении женевских обязательств (а Киев отказываться от борьбы с сепаратистами не намерен, что показала жесткая силовая акция в Мариуполе 9 мая, когда штурмом было взято здание МВД, погибло несколько человек).

Гораздо более важным является призыв к сторонникам федерализации отложить референдум. Ключевым фактором является невозможность организовать полноценное голосование: контроль над органами власти в Луганской и Донецкой областях носит лишь частичный характер. Обе области существуют в условиях где-то вакуума власти, а где-то двоевластия, а где-то банальной блокировки органов, причем фигурами, маргинальными для значительной части восточной элиты. Референдумы никто не признает легитимными, а явка не поддается проверке. Ситуации накануне референдумов в Луганской и Донецкой областях и ситуация накануне референдума в Крыму отличаются кардинально. В первом случае Москва не имеет военно-политического контроля над процессом подготовки и проведения голосования, не может гарантировать высокую явку и чистоту процедуры, не в состоянии выстроить организацию референдума хотя бы по минимальным стандартам, не опирается на поддержку местных элит (которые заняли выжидательную позицию) и при этом рискует спровоцировать события, ведущие к бОльшей крови и силовым сценариям. Вероятно, особое влияние имели и события в Одессе, которые показали, что даже в городе, где сторонники Майдана и антимайдановцы были способны относительно мирно уживаться, избегая столкновений, ситуация может выйти из-под контроля и привести к десяткам жертв.

Еще два не менее важных фактора, оказавших влияние на решение Путина – это риски введения новых санкций, прежде всего, со стороны ЕС и неблагополучная ситуация в российской экономике. 7 мая стало известно, что страны-члены Евросоюза достигли предварительной договоренности о расширении санкций против России и включении в него, помимо физических лиц, ряда российских компаний: 9 мая было объявлено, что под санкции попадут 15 российских граждан и 5 компаний, представленных в Крыму. Это выглядит значительно более слабым вариантом ограничительных мер, чем ожидалось, однако это достаточно громкий сигнал о том, что ЕС готов двигаться по пути ужесточения своей линии. Рецессия вместе с угрозами секторальных санкций создавали кумулятивный эффект и могли вполне рассматриваться Путиным как фактор среднесрочной дестабилизации.

В любом случае нынешние уступки российского президента, во-первых, условны (зависят от готовности Киева выполнять определенные требования – прекращение АТО, разоружение «Правого сектора», диалог с регионами по конституционной реформе и т.д.), а, во-вторых, обратимы. Влияние России на Юго-Восток Украины будет оставаться существенным как за счет превалирования антимайдановских настроений, так и за счет тесной связи «сторонников федерализации» с Москвой.

И тут как раз возникает своя интрига. Сепаратисты практически сразу негативно отреагировали на предложение Путина отложить референдумы. Луганский общественный совет и «Донецкая народная республика» отказались переносить референдумы. В итоге получается, что, либо Россия блефует, призывая перенести голосование по самоопределению, но на практике не желая действительно оказывать влияние на сторонников федерализации, либо Москва просто не в полной мере контролирует ситуацию. В обоих случаях – это ослабляет дипломатические позиции, и сужает возможности для отстаивания своих интересов в рамках урегулирования украинской ситуации.

При этом важно обратить внимание на информационную поддержку, которую сепаратисты продолжают получать в прокремлевских СМИ. Например, в газете «Взгляд», уже после призывов Путина, поддержку получила озвученная 6 мая идея украинского депутата и радикального противника нынешней киевской власти Олега Царева о создании федеративного государства Новороссия – спекуляции вокруг вероятности появления такого государства является одним из элементов российской антикиевской кампании. Уже сейчас очевидно, что Москва будет придерживаться двойственной позиции: мягко обозначив целесообразность отложить референдумы, активности сепаратистов при этом никто препятствовать не будет. В такой ситуации Кремль всегда может предъявить это как доказательство самостоятельности пророссийских сил, для которых мнение Москвы представляется лишь рекомендацией, а не приказом.

Все это ведет к заметной девальвации «уступок». Причем на Западе смягчение позиции хотя и приветствовали, но восприняли с большим скепсисом. Недоверие к словам российского лидера остается сильнейшим фактором. Заявлений Путина оказалось недостаточно и для того, чтобы хотя бы допустить пересмотр возможности отказа от новой порции санкций. Политика «сдерживания» продолжает набирать обороты, как будто никакого смягчения риторики со стороны Путина и не было. Власти США объявили об отмене торговых льгот в отношении ряда российских товаров, которые ранее позволялось в рамках программы содействия развивающимся странам ввозить беспошлинно. Министерство финансов США не намерено возобновлять переговоры о присоединении России к закону о контроле иностранных счетов (Foreign Account Tax Compliance Act, FATCA) из-за позиции Москвы в украинском конфликте. Такое заявление сделал помощник министра финансов Соединенных Штатов Дэниел Глейзер, выступая на заседании в сенатском комитете по иностранным делам, посвященном событиям на Украине, писал РБК. В июне 2013 года с просьбой к Центробанку присоединиться к подготовке соглашения по FATCA обратилась заместитель председателя правления Сбербанка Белла Златкис. По ее словам, если бы ЦБ не поддержал российские банки, то уже через полгода они могли бы оказаться в сложнейшей ситуации. «Нам придется либо прекратить платежи в долларах США, либо на свой страх и риск что-то сообщать американским властям», - отмечала она. Нагнетается обстановка и военной сфере. НАТО в ближайшее время рассмотрит вопрос о размещении на постоянной основе группировки своих войск в Восточной Европе.

В то же время совместное заявление по Украине канцлера ФРГ Ангелы Меркель и президента Франции Франсуа Олланда показывает, что часть западных лидеров пытаются нащупать возможности для компромиссных решений. В заявлении есть призыв к украинским силам безопасности «воздержаться от проведения наступательных действий» в преддверии президентских выборов 25 мая и напоминание о том, что «законное использование силы для защиты людей и объектов инфраструктуры должно быть пропорциональным». Кроме того, лидеры двух стран выступили в поддержку «общенационального диалога», который должен начаться до выборов 25 мая «с участием представителей народа Украины и всех регионов страны» и настаивают, чтобы руководство Украины в ближайшие дни представило проект конституционной реформы, который начнет реализовываться сразу после выборов. В обмен на это России предлагается не препятствовать проведению выборов 25 мая, признавая тем самым легитимность новой украинской власти. Также она должна «предпринять видимые шаги по снижению уровня боеготовности» вооруженных сил, размещенных близ границы с Украиной, и «воздержаться от действий, которые могут нанести ущерб украинской экономике, особенно в сфере энергопоставок».

Более того, по данным источников французской Le Monde, Меркель и Олланд фактически признали, что программа «Восточное партнерство», запушенная по инициативе Польши и стран Балтии, себя не оправдала, и в первую очередь потому, что не учитывала интересы России. Показательно, что президент Польши Бронислав Коморовский, в свою очередь, потребовал от Германии проводить более жесткий курс в отношении России: «Я не совсем понимаю, как некоторые сегодня в Германии смотрят на Россию. Возникает подозрение, что некоторые немецкие политики выбирают такой внешнеполитический курс, который Польше будет сложно принять».

Таким образом, Запад явно сигнализирует, что сделанных Путиным шагов явно недостаточно, но при этом ведущие европейские лидеры готовы искать компромиссы. От России ждут конкретных действий, которые могли бы стать фактором деэскалации – безусловного признания выборов, смягчения политики в газовом вопросе, освобождения административных зданий на востоке Украины. Россия пока готова ограничиться лишь риторикой. А это означает, что до снижения напряженности пока далеко.

Татьяна Становая – руководитель Аналитического департамента Центра политически технологий

Версия для печати