07.07.2014 | Марина Войтенко

Бюджетный процесс пошел зигзагом

3 июля Правительство РФ одобрило основные направления бюджетной политики на 2015-2017 годы. Параметры очередной финансовой трехлетки в целом определены. Теперь до конца лета предстоит завершить все корректировки и согласования, необходимые для того, чтобы сбалансировать конструкцию российских публичных финансов на предстоящий период.

Согласно предложениям Минфина, доходы федерального бюджета в 2015 года составят 14,9 трлн. рублей, в 2016-ом – 15,5 трлн. рублей, в 2017-ом – 16,3 трлн. рублей (19,6%, 18,8% и 18,6% ВВП соответственно). Оценка доходов бюджета в 2015 году повышена на 359 млрд. рублей. Этот прирост должны обеспечить нефтегазовые доходы, прогноз по ним увеличен на 702 млрд. рублей. Прогноз ненефтегазовых доходов, напротив, снижен – в 2010 году они уменьшатся на 343 млрд. рублей. Тем не менее, их роль должна возрасти – в 2016 и 2017 годах на их долю будет приходиться уже более половины доходной части федерального бюджета.

Расходы предполагается ограничить 15,3 трлн. рублей в 2015 году, 16 трлн. рублей – в 2016-ом и 16,8 трлн. рублей в 2017-ом. Их доля в ВВП страны будет последовательно сокращаться: с 20% в следующем году до 19,4% в 2016-ом и 18,7% в 2017 году.

Более 60% всех расходов – затраты на оборону, национальную безопасность, правозащитную деятельность, социальную поддержку граждан и оказание социально значимых услуг в здравоохранении, образовании и сфере культуры. Только на выплату и индексацию пенсий, пособий, различных субсидий и компенсаций, повышение зарплат в 2015-2017 годах предусмотрено более 2,7 трлн. рублей.

Показатели дефицита бюджета на 2015 год Минфином улучшены более чем вдвое – с 1% ВВП по первоначальным планам до 0,4% по последним проектировкам (328,4 млрд. рублей). Дефицит в 2016-ом и 2017 годах должен составить по 0,6% ВВП. Как подчеркнул премьер Дмитрий Медведев, это «нормальный приемлемый, стабильный уровень». При этом ненефтегазовый дефицит (важнейший параметр для оценки бюджетной стабильности) будет снижаться – с 10,3% ВВП в 2015 году до 9,7% и 9,1% в следующие два года.

В проектировках Минфина уже заложено сокращение ранее условно утвержденных расходов – полностью в 2015 году (на 384 млрд. рублей) и наполовину в 2016 году (еще на 420 млрд. рублей). Расходы в целом сокращены против предыдущих планов на 109 млрд. рублей и 416,7 млрд. рублей в 2015-ом и 2016 годах. Но для поддержания уровня дефицита, скорректированного Минфином, этого недостаточно. Правительству предстоит принять непростое решение о сокращении ранее заложенных в бюджет расходов в рамках 40 госпрограмм на 2% (в 2016-2017 годах экономия в 306 млрд. рублей).

Но и этот де факто секвестр не решает проблему бюджетной стабильности. Чтобы обеспечить заявленные доходы, Минфин представил целый пакет предложений, которые уже учтены в бюджетных проектировках. Речь идет о приватизации в 2015 году 19,5%-го пакета акций «Роснефти» (ожидаемые поступления – 423 млрд. рублей)[1] и целом ряде налоговых новаций. Так, повышение акцизов на сигареты дает бюджету дополнительно 16 млрд. рублей. Еще 41,7 млрд. будут получены от введения акциза на газ, экспортируемый в Турцию по «Голубому потоку». 20 млрд. рублей дадут вводимые таможенные пошлины на покупки свыше €150 в зарубежных интернет магазинах, 17,5 млрд. рублей – индексация госпошлин, 15,6 млрд. – экономия на отказах в вычете НДС в случае, если инвестиции осуществлены организацией за счет бюджетных денег. Кроме того, предполагается увеличить ставку налога на дивиденды физических лиц с 9-ти до 13% (в 2012 году доходы казны от него составили 56,9 млрд. рублей, в 2013 году превысили 60 млрд. рублей).

Очевидно, что это далеко не последний вариант «запросной позиции» Минфина. Что-то будет скорректировано, могут появиться и новые предложения. Тем более что немало пунктов из уже заявленного вызывают вопросы. Не окажется ли на деле отказ от возмещения НДС при госинвестициях мерой, их дестимулирующей? И каким расчудесным образом все это ускорит оживление инвестиционного спроса?

Еще более резонны опасения, что бюджет не получит дополнительных миллиардов рублей от запланированного роста табачных акцизов. Во-первых, еще более усугубляется разрыв в их уровнях со странами-партнерами по Таможенному союзу. Во-вторых, эксперты предупреждают о неизбежном увеличении «серого» импорта и контрафакта. Возгонка акцизов на крепкий алкоголь, например, привела к тому, что доля нелегальной продукции на рынке, по оценкам, уже насчитывает 15-20%. Взятый темп пришлось резко сбавить. Но с табачными акцизами, похоже, очередная «прогулка по граблям» пока остается в планах.

Однако самыми спорными выглядят предложения Минфина о том, как пополнить бюджеты субъектов РФ (и тем самым сэкономить на межбюджетных трансфертах). Возможное наделение регионов правом вводить налог с продаж (НСП) по ставке до 5% стало настоящей сенсацией после многократных заявлений в том числе и со стороны Президента РФ, и главы правительства, и министра финансов о недопустимости роста налоговой нагрузки.

В Минфине уверены, если НСП вводить уже в 2015 году, регионы могут заработать на этом 194,8 млрд. рублей (при допущении, что средняя ставка сложится около 3%[2]). В МЭР эту инициативу не поддержали. Главные контраргументы следующие: НСП противоречит принципиальным намерениям не увиливать налоговую нагрузку до 2018 года, потребитель (то есть, домохозяйства) фактически получает двойное налогообложение (наряду с НДС, который ни увеличивать, ни снижать не собираются), гарантировано ускоряется инфляция, основной выигрыш получают регионы с развитыми торговыми сетями, например, Москва (поступления могут превысить 90 млрд. рублей) или Санкт-Петербург, и без того находящиеся далеко не в худшем положении, в итоге финансовое расслоение субъектов РФ только усилится.

Эксперты также подчеркивают – рост цен неизбежен. Аналитики ИК «Уралсиб Кэпитал» уверены, что НСП добавит порядка 0,3-0,5 п. п. к увеличению инфляции уже в течение двух-трех месяцев после введения. На дистанции длинною в год негативный эффект как минимум утраивается. Смысл усилий ЦБ РФ по снижению темпов прироста цен может оказаться не просто обесцененным, а фактически сведенным на нет. Новое же повышение ключевой ставки просто напросто поставит крест на всех планах экономического ускорения.

Скепсис по поводу НСП вызван и сложностью его администрирования, прежде всего, определением объектов обложения. По идее это должен быть налог лишь на то, что покупает конечный потребитель, но отделить эти объекты от тех, что используются в процессах производства (в той же пищевой промышленности) на практике очень непросто. Поэтому далеко не очевидно, что подскок издержек на администрирование НСП скомпенсируется приростом поступлений от него.

По мнению экспертов, введение налога нежелательно и по ряду других причин. Это – отрицательные последствия для деловой активности, прозрачности бизнеса, международных рейтингов (например, DoingBusiness), перекладывание бремени на потребителя, отсутствие в конструкции НСП (в отличие от НДС) встроенных механизмов противодействия уклонению от налогообложения, зависимость объема дохода от конъюнктурных колебаний оборота торговой розницы.

Общее настроение – лучше было бы воздержаться от этого шага, решая проблему пополнения региональных бюджетов перераспределением части поступлений от НДС в их пользу. Решение по введению НСП пока не принято. Тем не менее, уже сама постановка вопроса об этом симптоматична. Министр финансов Антон Силуанов на прошлой неделе откровенно заявил: «Возможности государства финансировать расходы бюджета дошли до предела». Однако естественного, казалось бы, в этих обстоятельствах выбора в пользу сокращения трат казны и повышения их эффективности как-то не просматривается. Напротив, появляется все больше признаков наращивания налогового бремени.

Помимо идеи реинкарнировать НСП к такому к такому предположению подталкивают новации и со страховыми платежами. Их эффективная ставка в 2015 году будет расти для всего бизнеса. Помимо уже запланированного роста порога обложения начисленной зарплаты для сборов в Пенсионный фонд (в июле к тому же планируется пересмотреть льготы по их уплате) платежи в ФОМС (Фонд обязательного медицинского страхования) предлагается брать уже не только с базовых доходов работников (624 тыс. рублей в год в 2014 году), но и с их полного объема. В будущем три составляющих бывшего единого социального налога станут регулироваться отдельно и расти каждая по своей схеме.

Как видим, процесс разработки бюджета-2015 и в целом очередной финансовой трехлетки в самом начале пошел по зигзагообразной траектории. Можно предположить, что предлагаемые налоговые новации будут многократно оспорены, и тестирование общественного мнения и настроений в бизнес-среде даст негативный результат. Споры такого рода нужно только приветствовать. В конце концов, именно недавняя разноголосица Минфина и МЭР по накопительной составляющей привела к тому, что пенсионный климат-2015 несколько потеплеет – «замороженные» деньги вернут НПФ.

Не менее ясно, впрочем, и то, что количество спорных вопросов к инициативам Минфина перешло в новое качество – понимание того, что сбалансированный проект бюджета пока не складывается без ущерба для общеэкономического роста. Выбор между увеличением налогов и снижением госрасходов окончательно еще не сделан. Активно прорабатываются предложения по корректировке инаугурационных указов Президента РФ[3], чтобы с ними все-таки справились бюджеты регионов. Между тем, общая напряженность и хрупкость публичных финансов возросла настолько, что российский госкапитализм уже не в состоянии с этим справиться. Институционально-структурная перезагрузка экономической системы становится все более неотложной.

Марина Войтенко – экономический обозреватель

^[1] Пока в бюджет-2015 закладывается всего 100 млрд. рублей поступлений от приватизации «Роснефти», которые предлагается потратить на ФЦП «развитие Крыма». Остальные средства остаются у «Роснефтегаза». Их расходование – предмет согласований с Правительством РФ.

^[2] Напомним, в России уже есть опыт обложения налогом с продаж. После краткого периода существования в 1991 году он был снова введен в 1998-ом. Регионы получили право вводить налог по ставке от 0 до 5%. В результате в большинстве регионов ставка налога была установлена в размере 5%.

Конституционный суд дважды признавал налог неконституционным: в 2001 -м и в 2003 годах. В итоге налог был отменен в 2004году. Тем не менее, напрямую решения КС по старым нормам не распространяются на новые, поэтому не помешают правительству их принять.

После 2004 года вопрос о возврате налога с продаж неоднократно поднимался, но лишь в контексте отмены НДС. Последний раунд обсуждения в правительстве прошел осенью 2012 года, тогда речь шла об отмене НДС. Эту идею поддерживал вице-премьер Аркадий Дворкович, а Минфин выступал против. В декабре Минэкономразвития выступило против замены, но чиновники министерства не исключали введения налога с продаж в дополнение к НДС в некоторых регионах.

^[3] Минфин предлагает несколько изменить параметры индексации зарплат бюджетников. Например, признать допустимым отклонение их среднего заработка после индексации на 5% от среднегодового целевого размера оплаты труда. Его ориентиром служит средняя зарплата по региону, а ее сложно прогнозировать. Другое дело – брать за ориентир данные по среднерегиональной зарплате за предыдущий год. Минфин призывает также исключить из расчета среднего заработка в регионе зарплаты госслужащих и денежное содержание военных. В учреждениях культуры целесообразно отказаться от повышения оплаты труда вспомогательного и административного персонала и т.п. По расчетам, подобная оптимизация расходов позволит сэкономить в 2015-2017 годах не менее 400 млрд. рублей.

Версия для печати