14.07.2014 | Татьяна Становая

Крымские вызовы

8 июля премьер-министр Дмитрий Медведев провел совещание по подготовке федеральной целевой программы по развитию Крыма и Севастополя. Программа предполагает многомиллиардные инвестиции в развитие целого ряда отраслей полуострова. При этом ни федеральный бюджет, ни правительство не готовы к такому управленческому и финансовому «шоку».

ФЦП предполагает развитие энергетического комплекса, развитие инженерной инфраструктуры и водообеспечения; развитие транспорта, а также строительство транспортного перехода через Керченский пролив, реконструкцию аэропортов в Симферополе и Бельбеке. Кроме того, запланировано строительство портовой инфраструктуры, электрификация железных дорог и т.п. По подсчетам Минфина, Крым и Севастополь станут самыми дотационными регионами России: они будут получать из федерального бюджета около 50 млрд. руб. дотаций ежегодно в течение 2015-2017 гг. По словам министра финансов Антона Силуанова, планы по финансированию Крыма пока превышают возможности бюджета.

Присоединение Крыма создало экстренную ситуацию. Ни федеральный бюджет, ни правительство не были готовы к подобному управленческому и финансовому «шоку». Решение принималось и реализовывалось очень быстро, а дальнейшие шаги продумывались и реализовывались в спешке. Спустя три с половиной месяца после оформления двух новых субъектов РФ, приходит своего рода отрезвление: кабинет министров вынужден рассчитывать свои возможности более сдержанно. При этом оба региона остаются источниками серьезных системных вызовов. Впрочем, специалисты в области экономики и финансов (и находящиеся на государственной службе, и независимые) предупреждали об этих проблемах с самого начала.

Вызов первый – социально-экономическое развитие. После присоединения полуострова президент России Владимир Путин выражал уверенность, что регион станет донором. Казалось бы, для этого существует большой потенциал, связанный с развитием туризма (с учетом высокой популярности курорта среди россиян), виноделия. В Крыму есть и свое машиностроение, развитая химическая отрасль, строительство и торговля, а также добыча нефти. Однако экономический и промышленный потенциал в значительной степени ограничен теми проблемами, которые сопровождают период юридической адаптации региона к российскому законодательству и правоприменительной практике (сложности в банковской и финансовой сферах, регулирование и т.д.). В социальных сетях можно встретить множество рассказов разочарованных предпринимателей, пытавшихся рискнуть инвестировать свои средства в крымские проекты, но столкнувшихся с массой барьеров и уехавших ни с чем.

Настораживающим фактом стало и принятие Госсоветом Крыма закона «Об особенностях выкупа стратегических объектов в Республике Крым», разрешающего местным властям принудительный выкуп собственности граждан и юридических лиц. Делается это преимущественно для решения проблем с украинской собственностью жизненно важных предприятий: «Крымгаз» и «Крымэнерго». Однако наблюдатели опасаются, что закон создаст почву для радикального передела собственности в республике. Формулировка документа такова, что под его действие может попасть не только земля или недвижимость, но и любая компания. Иными словами, на сегодня в Крыму складывается своего рода дикий капитализм, замкнутый на структуры, близкие к новой региональной власти, получившей карт-бланш на налаживание жизни на полуострове. Принимаемое законодательство противоречит федеральным законам, судебная система Крыма пока не сформирована. При этом сам процесс принятия важных государственных решений весьма централизован и замкнут на федеральное правительство: федеральная власть ввела прямое ручное управление в республике в вопросах распределения поступающих из госбюджета средств и инвестиций, а за пределами этих вопросов региональные власти получают практически полную свободу и не подлежат должному контролю. Получается, что чрезмерный контроль по одним проблемам соседствует с отсутствием всякого контроля в более второстепенных для Кремля вопросах, что явно не способствует установлению стабильных и понятных правил игры.

Неясно и откуда власти Крыма будут брать средства на выкуп объектов. Источники финансирования в законе описаны размыто: средства бюджета Крыма и «иные источники, не запрещенные законодательством». Сколько может потребоваться, точно не понятно, заявил спикер парламента Владимир Константинов, но это «не очень большие деньги» — «десятки миллиардов рублей». В бюджете Крыма таких средств не предусмотрено, признает он, потребуется субвенция из федерального бюджета, писали «Ведомости».

На этом фоне правительство и обсуждало 8 июля ФЦП по развитию Крыма. Ставка делается на создание особого экономического режима и открытие в регионе игорной зоны. Однако работа правительства в этом направлении идет достаточно медленно. «Условия работы должны, по всей вероятности, отличаться от аналогов в других частях страны за счет дополнительного снижения административных и таможенных барьеров и создания максимально благоприятного инвестиционного климата. Этого ждут от нас все, и, прежде всего, местные предприниматели. Правовые основы должны быть доработаны. Хотел бы обратить внимание, что мною было дано поручение подготовить закон к 25 мая. Сейчас 8 июля. Просил бы вице-премьера Дмитрия Николаевича Козака внести предложения об ответственности лиц, которые готовили закон», – сказал Медведев на совещании. Источник «Независимой газеты» в правительстве сообщил, что в окончательном виде программа до сих пор не готова. Министерство по делам Крыма готовит законопроект об особой экономической зоне (ОЭЗ), документ может поступить на рассмотрение Госдумы уже осенью. Как сообщили «НГ» в окружении министра Олега Савельева, нормативно-правовой акт будет содержать положения не только о налоговых и таможенных льготах, но и об особых административных режимах, которые позволят создать на полуострове благоприятную бизнес-среду. Предполагается, что налог на прибыль организаций в особой экономической зоне в Крыму и Севастополе, уплачиваемый в федеральный бюджет, будет обнулен. Законопроектом предусматриваются также льготы резидентам особой экономической зоны на территории Республики Крым и города федерального значения Севастополь по налогу на прибыль организаций, подлежащую зачислению в федеральный бюджет, в размере 0%.

Противоречивая ситуация складывается вокруг затрат, которые могут быть выделены из бюджета на программы развития Крыма и социальные обязательства. В конце июня министр регионального развития Игорь Слюняев утверждал, что экономику Крыма до 2020 года будет инвестировано 620 млрд. руб. Однако в ФЦП, которая рассматривалась на совещании у Медведева, говорится уже о 790 млрд. руб., писала газета «Ведомости». Затраты федерального бюджета составят 733,5 млрд. руб., остальное - средства инвесторов. Из 790 млрд. руб. большая часть – 440 млрд. – расходы на строительство транспортной инфраструктуры. В одобренных недавно правительством бюджетных проектировках Минфин предлагал в 2015 г. потратить на ФЦП Крыма и Севастополя 100 млрд. руб., полученных от приватизации «Роснефти». Однако приватизация НК под вопросом, также, как и, в случае ее проведения, - передача средств в бюджет.

Отдельным вопросом идет тема строительства Керченского моста. Минкрым оценивает проект в 253 млрд. руб. Правда, вице-премьер Дмитрий Козак называл цифры скромнее: от 150 до 200 млрд. руб. Откуда пойдут деньги, тоже пока неясно. Антон Силуанов не исключал, что придется привлекать средства ФНБ. Неясно и кто будет строить мост. По данным «Ведомостей», реализацию проекта планируется отдать китайской China Communications Construction Company. Однако помимо нее, на стройку претендуют ОАО «РЖД», а также строительные компании Геннадия Тимченко и братьев Ротенбергов.

ФЦП развития Крыма крайне амбициозна и при этом не обеспечена финансовыми ресурсами. Антон Силуанов заявил, что возможности бюджета России меньше чем заявленные Минкрыма объёмы финансирования. Минфин также надеется сократить расходы на ФЦП. Отметим, что на поддержку Крыма уже были направлены забранные в бюджет средства накопительной части пенсий россиян.

Еще одним вызовом для развития Крыма является внутриполитическая ситуация. Растет напряженность между местными властями и крымскими татарами. В апреле был запрещен въезд на территорию России бывшему главе меджлиса, известному диссиденту и депутату Верховной Рады Мустафе Джемилеву. Причиной стало то, что высказывания Джемилева, по словам врио главы Крыма Сергея Аксенова, «разжигают межнациональную рознь». Недавно запрет также был введен и в отношении главы крымского меджлиса Рефата Чубарова, покинувшего Крым ради выездного заседания и встречи с Мустафой Джемилевым. Заседание состоялось в Украине, в Херсонской области (город Геническ) 4-5 июля, по итогам которого было принято решение свернуть сотрудничество с крымской властью. И. о. главы республики Крым Аксенов назвал запрет въезда в Россию «естественным», добавив, что все, кто пытается посеять в Крыму межнациональную рознь, «должны быть так или иначе изолированы от людей». Сергей Аксенов также посоветовал крымским татарам, несогласным с политикой новых властей, покинуть полуостров. «Не нравится - уезжайте!» - написал он в своем аккаунте в Twitter. Прокурор Крыма Наталья Поклонская не исключает, что вскоре может быть запрещена и деятельность самого меджлиса.

Все это указывает на то, что региональные власти (вероятно при санкции Кремля) взяли максимально жесткий курс на подавление сопротивлении со стороны лидеров крымских татар, не принявших присоединение Крыма к России. Попытки же договориться провалилась: власти отказались вводить обещанную ранее квоту в 20% на представительство крымских татар в органах власти республики (хотя было принято соответствующее постановление Верховного совета Крыма, не попавшее, однако, в Конституцию). Государственный статус крымскотатарского (как и украинского) языка является формальным. Те же представители крымских татар, которых удалось интегрировать во власть, все сильнее расходятся с меджлисом и его лидерами. Так, вице-спикер крымского парламента Ремзи Ильясов, который баллотируется от «Единой России» вместе с Аксеновым в Госсовет республики, отказался принимать участие в выездном заседании меджлиса в Херсоне. А занимающий пост главы комитета Крыма по делам национальностей и депортированных граждан Заур Смирнов не признал легитимность принятых на меджлисе решений. И Ильясов, и Смирнов были на этом заседании отозваны из органов власти Крыма (понятно, что они не подчинятся). Сорвалась и посредническая миссия Ленура Ислямова, который после безуспешных попыток наладить отношения власти и лидеров крымских татар был уволен с занимаемой должности. Заместитель председателя Меджлиса Нариман Джелялов рассказал Газете.ua, что большинство крымских татар готовы участвовать в местных выборах, однако на выборы в госсовет не пойдут.

Наконец, третий вызов связан с внешнеполитической ситуацией. Крым не признается мировым сообществом как часть России, что создает серьезные сложности и для бизнеса, связанного с внешнеторговой деятельностью, и для граждан, чьи российские паспорта не признаются другими государствами.Неурегулированный статус Крыма сохраняет постоянную неопределённость, которая будет долгосрочным фактором развития региона. Кроме того, на Россию будет оказываться давление и со стороны Запада, и со стороны Украины с целью создать дискомфорт для региона (перспектива возврата полуострова оценивается как невероятная). В социальных сетях распространяется информация, в соответствии с которой якобы Путин ведет переговоры с Киевом о пересмотре статуса полуострова. Новый министр обороны Украины Валерий Гелетей обещал провести парад победы в Севастополе. Российский телеканал LifeNews со ссылкой на собственный источник объявил о том, что Украина стягивает к границам Крыма военную технику. НАТО проводит в Черном море учения «Бриз-2014». «Группировка кораблей НАТО в Черном море выросла до величин, которых там не было со времен СССР», - писала газета «Взгляд». А министр иностранных дел Сергей Лавров предупредил, что реакция на любые попытки нападения на Республику Крым и Севастополь будет жесткой. «Единая транспортная дирекция» Крыма на своей официальной странице в Facebook сообщила, что российская военная техника в приоритетном порядке переправляется в Крым.

Крымская тема в совокупности выводит на ключевую проблему – эффективности проводимой политики. Это касается адекватности предлагаемых правительством программ и в целом модели отношений федерального центра и региональных властей, а также самих республиканских органов власти. Под вопросом и эффективность российской внешней политики: жители Крыма оказываются заложниками своего непризнанного статуса, а желание Кремля установить жесткий контроль сокращает возможности для развития частного бизнеса и создаёт большие риски для инвестиций из-за нестабильности законодательства и эрозии правого поля. Система управления строится таким образом, что ключевые решения снова принимаются в рамках ручного управления, а опора при их реализации делается на людей и связи, а не на развитие устойчивых институтов и понятных правил игры. В итоге мобилизация больших финансовых ресурсов на развитие региона может оказаться холостым выстрелом. В то же время надо учитывать и тот факт, что пока прошло слишком мало времени, и полуостров переживает сложнейший кризисный переходный период. Для Кремля важнейшей задачей становится не допустить ситуации, при которой социально-экономические трудности трансформируются в политическое недовольство.

Татьяна Становая – руководитель Аналитического департамента Центра политических технологий

Версия для печати