13.10.2014 | Татьяна Становая

Экономический курс: испытание политикой

Президент РФ Владимир Путин подписал закон, согласно которому с 1 января 2015 года нефтегазовые доходы вместо пополнения Резервного фонда могут быть направлены на покрытие дефицита бюджета. Глава думского комитета по бюджету и налогам Андрей Макаров недавно заявлял, что новый закон позволит использовать дополнительно примерно 500 млрд рублей из Резервного фонда уже в следующем году. Министр финансов Антон Силуанов пообещал, что средства Резервного фонда в этом году не понадобятся. Одновременно 6 октября президент РФ отменил ежегодные обязательные бюджетные послания президента, адресованные Федеральному Собранию…

По мнению многих экспертов, российская экономика столкнулась с массой вызовов, носящих хронический характер, но обостренных в связи с западными санкциями и усилением влияния «силовиков» на экономические процессы. Это слабая адекватность нынешней системы управления современным вызовам, неэффективность расходов, структурные перекосы в экономике, дефицит ресурсов для развития (если падение мировых цен на нефть затянется, то суверенные фонды могут быть израсходованы уже в течение следующего года), проблема ликвидности и доступ к заемным средствам. Есть и более глубокие вопросы, касающиеся проблемы ангажированного правосудия, «террора» правоохранительных органов в отношении бизнеса, коррупции, административных барьеров, отсутствие гарантий частной собственности и т.д. Выступление Владимира Путина на форуме «Россия зовет» на этом фоне казалось гораздо более адекватным «сытым годам», нежели той ситуации, что сложилась на сегодня. Накапливается критичная масса потребности в разъяснениях в отношении проводимого курса и в отношении кризисных сценариев. Готова ли к ним власть? Адекватны ли ее прогнозы? В этих условиях особенно возрастает значимость программных публичных выступлений. Поэтому особенно странным показалось решение отменить обязательные бюджетные послания, которые, хотя и стали в последние годы своего рода «формальной повинностью», но предоставляли деловому сообществу тот минимум, который власть может декларировать в отношении своих бюджетных приоритетов.

Пресс-секретарь президента Дмитрий Песков пояснил, что теперь Бюджетные послания будут инкорпорированы в ежегодные послания Федеральному собранию. Однако последние – это, как правило, политический программный документ, затрагивающий все сферы жизнедеятельности и адресованный самым широким аудиториям. Это означает, что бюджетная часть в нем будет значительно упрощена и выстроена под политические задачи. Насколько такие послания будут полезными для деловых аудиторий – вопрос.

В целом это может указывать на повышение закрытости власти в контексте ее обратной связи с ключевыми референтными группами. Это осложняется снижением роли экономистов либерального толка внутри власти. Такое снижение носило поэтапный характер. Так, последняя внятная попытка выработать стратегический программный документ предпринималась правительством Путина, когда была создана 21 рабочая группа, перед которой ставилась задача переписать Стратегию-2020. Однако, по сути, работа толком так и не была завершена. На выборы Путин пошел с программными статьями, к написанию которых авторитетные экономисты уже не имели отношения. Тем не менее, при Кремле и правительстве, а также ЦБ действовали неформальные экспертные группы. Подробно о них писал журнал «Власть» в июне 2012 года. «Примерно раз в неделю какая-то группа экспертов собирается у министра или вице-премьера, пьет чай, накидывает какие-то идеи», — рассказал «Власти» экс-руководитель администрации президента Александр Волошин. По словам участников неформальных встреч, в спокойные месяцы Кудрин и Набиуллина собирали их раз в две недели, чуть реже были встречи у Шувалова. Реже всего проходят совещания у первых лиц, хотя в последнее время они стали встречаться гораздо чаще, говорили тогда собеседники «Власти», Путин - из-за работы над «Стратегией-2020», Медведев - из-за запуска «открытого правительства». Почти все подобные встречи проходили в закрытом режиме, иногда в загородных резиденциях. Среди наиболее частых участников совещаний по макроэкономике и финансам — Ярослав Кузьминов, Владимир Мау, Олег Вьюгин, Сергей Синельников-Мурылев, Евсей Гурвич, Сергей Гуриев, Ксения Юдаева и Евгений Гавриленков.

Однако за два года многое изменилось. Сергей Гуриев вскоре был вынужден покинуть страну из-за рисков, связанных с «делом экспертов» и давления силовых органов. Алексей Кудрин становится все более концептуальным критиком происходящего не только в экономике, но и в политике. А самым резонансным на форуме «Россия зовет» стало выступление Германа Грефа, где глава Сбербанка поставил под сомнение адекватность проводимой экономической политики.

Нерабочими оказались формальные институты, которые были призваны стать центрами выработки ключевых идей экономического курса. В 2012 году, как и когда-то в 2000-ом, Владимир Путин избрался на пост президента с большими амбициями преобразовать экономику. Однако очень быстро амбиции были вытеснены политическими приоритетами. Созданный при президенте в июне 2012 года Совет по модернизации экономики и инновационному развитию России собирался за все это время всего один раз. Появившийся тогда же Экономический совет, о котором с большой надеждой писала деловая пресса, провел два заседания за два года, плюс к этому еще два заседания президиума.

Вопрос о том, каких экономистов слушает Путин, трансформируется в вопрос о том, слушает ли их Путин вообще. Среди экспертного сообщества весьма распространена точка зрения о смещении внутри власти баланса между «дирижистами» и «либералам» в пользу первых. Однако и идеологи «дирижистов» особого успеха в продвижении своих идей не добились. Весьма продуктивный на статьи советник президента Сергей Глазьев, несмотря на включенность в подготовку неких программных экономических документов, пока остается на периферии выработки реального экономического курса.

Экономический курс, по сути, становится политикой краткосрочного реагирования на возникающие вызовы. Значительно упало и качество принимаемых решений: например, сразу после введения продуктового эмбарго выяснилось, что необходимо вывести из-под запретов продукты для диабетиков и аллергиков. Краткосрочные задачи противоречат долгосрочным приоритетам. Декларируемые приоритеты тормозятся из-за сильнейшего роста влияния крупных ФПГ, близких к государству. Например, в своей предвыборной статье Путин обещал продолжить большую приватизацию, однако влиятельности правительства не хватает для преодоления сопротивления глав госкомпаний.

Слабость правительства и Госдумы – еще одна структурная проблема, которая не позволяет принимать эффективные решения в экономической сфере. Авторитет премьер-министра находится на нулевых значениях. Министры часто не решаются брать на себя ответственность за решения и проявлять инициативу: почти все должно получать «добро» на самом верху. Это создает условия для усилия политической критики ключевых фигур правительства. Например, недавно спикер СФ Валентина Матвиенко потребовала от Алексея Улюкаева более точных прогнозов, выразив сомнение в компетентности чиновников министерства (хотя прогнозы зависят от политических решений, которые Минэкономразвития предсказать не может).

Однако у президента вопросы экономики оказываются далеко не на первых позициях. Журналисты Bloomberg Ирина Резник, Евгения Письменная и Илья Архипов поговорили с пятью российскими чиновниками и рассказали, что Россия медленно реагирует на вызовы в области экономики из-за того, что Путин увлечен внешнеполитическими вопросами, а Медведев ни на что не может решиться.Примерно то же самое говорил в июне этого года известный экономист Сергей Алексашенко. В интервью «Дождю» он признался, что «с началом крымского кризиса или украинского кризиса, где-то с начала февраля месяца президента вообще не волнует экономика, экономической повестки дня вообще у президента нет». В такой ситуации правительство вынуждено продумывать свои действия лишь на шаг вперед.

Одновременно сужается и поле для критики экономической политики со стороны экспертного сообщества. Если функции оппонирования теперь берут на себя «системные либералы», то независимые эксперты превращаются во «внесистемную оппозицию». Тот же Алексашенко, который давно и достаточно жестко критикует Владимира Путина, в том числе и по вопросам политики (он, в частности, осуждал присоединение Крыма), рассказал, что его вынудили прекратить работу над бюллетенем «Комментарии о государстве и бизнесе» (КГБ), издающегося институтом «Центр развития». «Я с горестью должен сообщить, что мое сотрудничество с «Центром развития» в части выпуска бюллетеня КГБ подошло к концу. Кое-кому не нравится то, что я пишу, то, что я делаю, то, где я живу. И у меня нет никакого права ставить под удар своих друзей и коллег. Поэтому в выпуске сегодняшнего номера я уже не участвовал», — сообщил Алексашенко в своем письме, оказавшемся в распоряжении РБК. Алексашенко не исключил, что через некоторое время начнет выпускать свои экономические комментарии. «Там не будет ни многочисленных расчетов, ни глубоких и долгосрочных прогнозов; но там будут мои оценки происходящего в нашей экономике», – пояснил он.

Таким образом, происходит удлинение дистанции между властью и «системными» экспертами-экономистами, с одной стороны, и дистанции между системными экспертными институтами и экономистами, допускающими политическую критику, с другой. Такое размежевание ведет к маргинализации реальных критиков власти.

Отстранённость политического руководства страны от решения стратегических экономических задач становится самостоятельным риском, влияющим на «здоровье» экономики. При этом изменить ситуацию к лучшему мешает не только отсутствие политической воли и понимания критичности возникших вызовов, но и политические барьеры, созданные спецификой режима Владимира Путина. На это накладывается и значительное снижение качества законотворческой работы, где политические приоритеты вытеснили приоритеты экономической разумности. В таких условиях экономика страны может инерционно «управляться» достаточно долго, но только до первого затяжного финансово-экономического кризиса.

Татьяна Становая – руководитель Аналитического департамента Центра политических технологий

Версия для печати