08.12.2014 | Татьяна Становая

Послание президента: ожидание и реальность

4 декабря президент России Владимир Путин обратился к Федеральному собранию с ежегодным посланием. Выступление носило подчеркнуто консервативный характер, но при этом содержало и некоторые послабления для бизнеса. Однако по итогам выступления пока трудно говорить даже об умеренной либерализации курса. Дмитрий Песков также заявил, что о НЭПе речи не идет. Послание в целом вызвало полярную реакцию элиты: одни говорили о «безупречности» документа, однако анонимно другие представители элиты были откровенно разочарованы.

Нынешнее послание ждали с особым нетерпением. И дело не только в ожидаемых мерах по либерализации экономического курса. Владимир Путин за 14 лет нахождения у власти впервые сталкивается с геополитическим кризисом, а также с наиболее опасными трендами в российской экономике и социальной сфере. В последние месяцы в СМИ активно была представлена точка зрения, что президент не интересуется экономикой, будучи полностью поглощенным украинской проблемой. Поэтому основная интрига состояла в том, готов ли глава государства вернуться к внутренним проблемам, особенно на фоне нарастающей рецессии в экономике и глубокой девальвации рубля.

Однако в нынешнем послании внешняя политика фактически вытеснила внутреннюю. Причем даже резкие эмоциональные формулировки внешнеполитической части оставляли впечатление, что Путин не агрессивен, а стремится добиться понимания своей позиции не только у российской (здесь, согласно социологическим данным, у него на сегодняшний момент нет серьезных проблем), но и у западной аудитории. Видимо, именно эти неявные, но «прочитываемые» сигналы и способствовали ответной реакции – решению Франсуа Олланда встретиться с Путиным в Москве в минувшую субботу.

Пять нюансов

Путин вновь обосновал решение России о присоединении Крыма, при этом фактически сакрализируя значимость полуострова для российской нации. Историческая справедливость окончательно становится главным аргументом в защите российской позиции. При этом обращает на себя внимание несколько важных нюансов.

Первый - сохранение противоречивого отношения президента к украинской государственности. Путин намекнул на марионеточный характер украинской власти, которой покровительствуют США и указал, что «сам народ Украины ещё даст этим событиям [госперевороту] справедливую оценку». Вероятно, в отношениях с Украиной основная ставка делается на быстрый моральный износ «революционных властей», что со временем может расширить для России возможности маневра в диалоге с Киевом. Неслучайно, Путин напомнил и про долг Украины в 32,5- 33,5 млрд. долларов, сохраняя актуальность политики давления на Украину.

Второй - говоря о подготовке соглашения об ассоциации между Украиной ЕС Путин фактически признал кризис диалога между Россией и Европой. Разочарование в последней усиливается убежденностью в несамостоятельности европейских стран. Сохраняется и заметная разница в отношении Путина к ЕС и США. Если европейские государства продолжают восприниматься как потенциальные партнеры, хотя и с ослабленным суверенитетом (который Путин назвал «роскошью», которую не каждое государство может себе позволить), то США окончательно заняли место ключевого противника России. Именно Вашингтону Путин приписывает «закулисные» игры против России, инициативу в продвижении санкционной политики. Нейтралитет по отношению к Европе и подчёркнутый антиамериканизм останется, вероятно, особенностью внешней политики России надолго. Неслучайно, размещение систем ПРО в Европе оценено не только как угроза России, но и как угроза безопасности всему миру.

Третий - в определенной степени скорректировано отношение к санкциям и политике сдерживания. Если еще несколько месяцев назад, преимущественно до крушения Boeing-777 над Украиной, Путин воспринимал санкции как конъюнктурное явление, с ограниченным сроком действия, то впоследствии, особенно с учетом жесткой позиции Германии, санкции стали оцениваться как системное явление, направленное на препятствование становлению России как сильной державы и являющееся продолжением политики, проводившейся в течение столетий. По сути, Путин морально готовится к длительному периоду новой «холодной войны», в которой Украина – лишь один из эпизодов. При этом сама Россия не намерена идти на обострение, придерживаясь выжидательной позиции и рассчитывая на смену элит, прежде всего, в европейских странах. «Наша цель – приобрести как можно больше равноправных партнёров – как на Западе, так и на Востоке», - заявил Путин.

Четвертый - Путин заметно смягчил риторику, говоря об ответных мерах России. «Мы сами никогда не пойдём по пути самоизоляции, ксенофобии, подозрительности, поиска врагов», - сказал он, добавив, что Россия не будет втягиваться в дорогостоящую гонку вооружений. Путин дал понять, что Россия в любой момент готова к восстановлению диалога и отношений с Западом, но при условии признания ее интересов в «зоне традиционного влияния России», прежде всего, в Украине. Смягчение риторики – один из традиционных приемов Путина, что, как правило, воспринимается позитивно, как подтверждение сохранности неких ограничителей, препятствующих дальнейшему сползанию отношений России и Запада к противостоянию. Однако в этот раз осталось неясным, какой будет стратегия России в случае долгосрочного сохранения политики сдерживания со стороны Запада, где Россия намерена искать ресурсы для развития с учетом закрытия западных рынков кредитования, как будут решаться проблемы, нарастающие в рамках Евразийского союза, считающимся главным приоритетом внешней политики.

Пятый - концентрация внимания на проблеме Крыма переводит на второй план вопрос о востоке Украины. Предельно поднимая ставки по Крыму и давая понять, что никакие компромиссы здесь невозможны, Путин оставляет возможность для диалога по остальным вопросам (тем более, что события на востоке Украины развиваются драматически и не соответствуют тем ожиданиям, которые были распространены в России в марте-апреле). Характерны также отсутствие такого термина как «Новороссия», а также локальная формулировка «крымская весна» (вместо такого понятия как «русская весна», которая распространялась далеко за пределы Крыма).

Новый консерватизм?

Внешнеполитическая часть послания была тесно переплетена с консервативными ценностями. Путин говорил о важнейшей роли христианства как «мощной духовной объединяющей силы», сакральном значении Крыма, ценностях семьи и здоровья нации. Однако особое значение придавалось важности обеспечения суверенитета России, что понимается как недопустимость любого внешнего вмешательства. Это всегда было частью публичной риторики Путина. Однако если в прежние годы речь шла о процессе построения государства, что подразумевало незаконченность процесса госстроительства и признание важности эволюционного развития, то сейчас Путин признал Россию «зрелой, сплоченной нацией, по-настоящему суверенным и сильным государством». Косвенно это указывает на то, что именно нынешняя модель государственного управления в максимальной степени приблизилась к той, что Путин строил на протяжении первых двух сроков.

Впрочем, впервые из уст президента прозвучало, что труд (разумеется, только «добросовестный»), собственность, свобода предпринимательства являются консервативными ценностями. Ранее российские участники «консервативной волны» концентрировали внимание на державности и морально-нравственных ценностях. В послании можно найти либеральные элементы. «Главное – дать гражданам возможность раскрыть себя», цитата про свободу из Ивана Ильина (консервативного мыслителя, у которого можно найти и либеральные формулировки, свойственные русской интеллигенции) – это явная декларация упора на свободу предпринимательства. Эти элементы, впрочем, расходятся с правоприменительной практикой, о которой Путин также упомянул в своем послании.

На следующий день после послания Владимир Путин на встрече с членами СПЧ и омбудсменами заявил, что власти делают упор на свободу предпринимательства, а не на государственное регулирование в этой сфере. «Главный сигнал [послания Федеральному собранию] заключался в том, что в современных условиях мы делаем выбор не в сторону дополнительного и часто неэффективного регулирования, хотя оно, безусловно, нужно, но все-таки главное, на что мы делаем упор, — на свободу предпринимательства», — сказал он. Либеральные элементы послания получили на этой встрече свое развитие, хотя проблема недоверия между правозащитниками и властью никуда не исчезла.

О чем не сказал президент

Отсутствие темы реформы системы госуправления сопровождалось концентрацией внимания преимущественно на вопросах повышения эффективности бюджетных расходов и расходов госкомпаний. Однако подход к этому выбран «традиционный», через принятие конкретных административных решений. Так, правительству поручено создать систему единого технического заказчика, централизовать работу по подготовке типовых проектов, строительной документации, выбору подрядчиков. Минфину и другим ведомствам усилить контроль над эффективностью расходования средств на оборонзаказ. По сути, возвращается традиционное противостояние Минобороны как заказчика и ВПК как производителя продукции, и учитывая сильные политико-аппаратные позиции Сергея Шойгу, нельзя исключать роста политического давления на предприятия ВПК с целью оптимизации и цен, и расходов. Затронул Путин и госкомпании, предложив создать в них единые расчётные центры, «что обеспечит прозрачность и оптимизацию денежных потоков, эффективное управление ими. Головные компании также должны чётко видеть, как используются средства в их дочерних структурах». Говоря о бюджетных расходах, Путин поручил ежегодно снижать издержки и неэффективные траты не менее чем на пять процентов от общих расходов в реальном выражении.

Полностью отсутствует в послании и тема борьбы с коррупцией, а также институциональных реформ. Это накладывается на проблему девальвации роли правительства и кризис политической ответственности. Кабинет министров за два года не принял ни одного значимого решения для российской экономики. Фактически система принятия решений замкнута на главу государства. Авторитет министров минимален, что препятствует разработке решений и их реализации. Путин де-факто усугубляет эту проблему, привлекая к выработке важных решений не профильные ведомства, а сторонние организации. В послании АСИ поручено заниматься подготовкой программ поддержки несырьевого сектора, ОНФ – социальная сфера, общественным палатам – экспертиза законопроектов. В последнее время усилились слухи об отставке министра экономического развития Алексея Улюкаева, а помощник президента Андрей Белоусов публично сомневается в значимости его прогнозов. Политическая роль правительства продолжает сужаться.

Практически все предложения и поручения Путина требуют длительной работы правительства над их разработкой: именно от того, как будут реализованы идеи президента и будет зависть эффект, который окажется позитивное или негативное влияние на экономику. Однако в России развивается институциональный кризис, где роль правительства сводится к ограниченной экспертизе: министры в сложившейся системе не готовы принимать на себя ответственность, а процедуры соглашений с Кремлем слишком сложные и долгие. Роль парламента остается декоративной, системная оппозиция консолидирована вокруг имени президента. Условия для развития публичных дискуссий даже о технических вопросах экономического курса сокращаются. Внутри системы государственного управления нет ни одного субъекта, готового высказывать альтернативную точку зрения, а все реальные дискуссии о принимаемых решениях полностью закрыты даже от системных игроков и принимаются в узком кругу.

Это сказывается на качестве вырабатываемой политики. Так, в социальной сфере, осталась неясной судьба майских указов, вопреки обещаниям, Путин также не прокомментировал вопрос о продлении программы материнского капитала. В блоке социальных вопросов внимание уделено частным проблемам: школьное образование, обучение и трудоустройство инвалидов, гранты студентам. Однако системные проблемы девальвации пенсий и зарплат, сложностей реализации майских указов, кризисных явлений в региональных бюджетах, и вообще межбюджетная политика не затронуты вовсе. Вопрос обесценивания рубля сведен к борьбе со спекулянтами и признанию факта ожидаемого «кратковременного роста» цен на товары первой необходимости.

В экономической политике ключевое внимание уделено лишь трем вопросам: поддержке малого и среднего бизнеса (ограничение проверок), амнистии капиталов, а также импортозамещению. Однако проблемы малого бизнеса гораздо шире. Это прежде всего, сложности процедур, криминализация экономических статей УК, нестабильность правил игры, коррупция, зависимость судебной системы. Практически все проблемы носят институциональный характер и требуют более комплексных решений. Кроме того, послабления, обещанные Путиным, девальвируются принятием закона о сборах с торгового бизнеса.

Вопрос об амнистии капиталов также был не понят. Чиновники финансово-экономического блока правительства, писали «Ведомости», растеряны: непонятно, что понимать под полной амнистией. «Полностью простить не получится: какой-то человек занимался терроризмом, получая за это деньги, вернул их в страну, и мы его уже никогда не сможем посадить?» — удивлен чиновник финансово-экономического блока правительства. Это должны быть экономические преступления, а не обычный криминал — торговля наркотиками или оружием и т. п., конкретизировал чиновник в комментарии «Ведомостям», участвовавший в подготовке послания. В Минфине же считают, что речь должна идти только о налоговых, а также валютных нарушениях — на отмывание и другие уголовные составы амнистия не должна распространяться, знает чиновник, близкий к Минфину: «Тотальная амнистия — по сути, легализация любых доходов, в том числе полученных преступным путем». Получается, что в послание внесено сырое решение, которое до конца непонятно правительству, а окончательной формулы амнистии пока нет. Кроме того, амнистия накладывается на ряд критичных барьеров: недоверие к государству, плохой инвестиционный климат. Наконец, еще одна проблема – нестабильность в финансово-экономической сфере страны: бизнес, даже готовый вернуть капиталы, не понимает, куда он может вкладывать средства на фоне падения спроса в ключевых отраслях, сокращения покупательской способности населения. Тем более, что есть свежий пример с «Башнефтью», которая была приватизирована более десяти лет назад и перепродана «Системе» при согласовании с государством – и все равно была изъята у покупателя.

Основные выводы

Нынешнее послание президента стало первым выступлением президента с 1994 года, где тема внутренней политики полностью опущена. При этом нет и обычно привычной для Путина проблемы «иностранных агентов», внутренних врагов. По сути, эти вопросы президент активно затронул в последнем интервью ТАСС. Вероятно, высокий рейтинг Путина, консолидированность общества на фоне украинского кризиса и присоединения Крыма сделали внутриполитическую повестку, с точки зрения власти, менее актуальной. В отличие от прошлых лет, в послании ничего не было сказано об институциональных подвижках не только в экономике, но и в политике, о политической системе. Вместо этого в конце документа нарисована отчетливо корпоративистская модель: диалог власти с обществом на консультативных площадках, «консолидированная работа» с партиями и общественными силами (также ярко выраженный корпоративистский подход).

Последнее послание Владимира Путина оставляет очень противоречивое впечатление. Позиция власти в условиях геополитического кризиса и тревожных тенденций в экономике осталась непонятной, причем и для тех, кто непосредственно принимал участие в подготовке послания. Ярко выраженной особенностью послания стало отсутствие комплексности подхода. «Силовики» и «партия войны», заинтересованные в гораздо более выраженном антизападном подходе и жестких ответных мерах, не услышали «бряцанья оружия». Либеральная часть элиты воспринимает послание как не в полной мере адекватное тем вызовам, с которыми столкнулась российская экономика. Ожидания НЭПа не оправдались. Политические элиты и вовсе выпали из выступления. Все это в совокупность указывает на то, что, во-первых, власть пока оказалась не готова к сложившейся ситуации, а, во-вторых, не удается наладить эффективный механизм выработки и принятия государственных решений.

Татьяна Становая – руководитель Аналитического департамента Центра политических технологий

Версия для печати