22.12.2014 | Алексей Макаркин

Эльвира Набиуллина – либерал в Центральном банке

Эльвира Набиуллина оказалась на прошлой неделе в центре внимания российских СМИ. Председателю Центрального банка (ЦБ) пришлось столкнуться с самыми серьезными проблемами после 1998 года, когда курс рубля упал в четыре раза, и страна была вынуждена объявить дефолт. Сейчас девальвация не столь велика и внешний долг существенно меньше – зато Россия не может занимать на внешних рынках из-за санкций, а специалисты говорят о системном кризисе сырьевой модели экономики, который может продолжаться существенно дольше, чем спад 1998 года, вслед за которым последовал быстрый рост. В этих условиях председатель ЦБ становится мишенью для критики со стороны самых разных сил – от лоббистов до идеологических оппонентов.

ЦБ и либералы

Независимый от правительства ЦБ был создан в 1990 году (первоначально как Государственный банк РСФСР). Первоначально он подчинялся Верховному совету, а после его роспуска и принятия Конституции 1993 года банк является учреждением, независимым от органов государственной власти (при том, что председатель ЦБ утверждается Государственной думой по предложению президента).

В странах Центральной Европы в начале 1990-х годов команды управления Центробанками обычно формировались из числа либеральных экономистов. В России ситуация складывалась иначе. Первым главой ЦБ в 1990 году стал Георгий Матюхин, экономист-рыночник, не связанный, однако, с либеральным экономическим сообществом, группировавшимся тогда вокруг Егора Гайдара и Анатолия Чубайса, которые осенью 1991 года вошли в правительство и получили возможность продвигать своих сторонников на значимые государственные посты (в частности, зампредом ЦБ при Матюхине был питерский экономист Сергей Игнатьев). Не имел отношения Матюхин и к другой группе экономических либералов, первоначально ориентировавшихся на Бориса Федорова, дважды занимавшего пост министра финансов. Наконец, часть либеральных экономистов во многом обязаны своей карьерой Евгению Ясину – своего рода старейшине и «гуру» сообщества, занимавшему в 1990-е годы пост министра экономики. Но их карьера началась существенно позже создания российского ЦБ. Впрочем, к настоящему времени деление на группы потеряло актуальность и значимо лишь в историческом контексте – грань между ними уже к середине 1990-х практически исчезла из-за сходства идеологических взглядов.

Бывший капитан внешней разведки (его карьера оборвалась после высылки из Уругвая), Матюхин работал в академических институтах (ИМЭМО, Институт США и Канады), а на пост главного российского банкира был рекомендован другим экономистом, Русланом Хасбулатовым, занимавшим пост первого заместителя Бориса Ельцина в Верховном совете. Именно Матюхин руководил установлением контроля над Российским республиканским банком Госбанка СССР, а после распада Союза – и над самим Госбанком СССР. Однако у него не сложились отношения ни с командой Гайдара, ни со значительной частью нарождавшегося банковского сообщества, что и привело в 1992 году к его отставке.

Тогда гайдаровцы и банкиры (одним из лидеров которых был Михаил Ходорковский) объединились вокруг кандидатуры Виктора Геращенко, последнего главы Госбанка СССР, который импонировал и большинству российских депутатов (уже тогда более консервативных, чем правительство) своим огромным опытом работы в советской банковской системе, связанной с заграницей (Внешторгбанк – позднее Внешэкономбанк, загранбанки). Понятно, что такая коалиция не могла просуществовать долго – и Геращенко очень быстро вошел в конфликт с либералами, обвинявшими его в уступках промышленному лобби. Зато в банковской среде «Геракл» завоевал немалый авторитет. В 1993 году Геращенко отказал в поддержке Верховному совету, что позволило ему еще на год остаться во главе ЦБ, несмотря на острый конфликт с либеральным министром финансов Федоровым. Со своего поста он был смещен осенью 1994 года, после «черного вторника» - обвального падения рубля на бирже, после которого своих постов лишились не только председатель ЦБ, но и и.о. министра финансов Сергей Дубинин.

После Геращенко ЦБ в статусе и.о. возглавляла его протеже Татьяна Парамонова, кандидатуру которой Борис Ельцин предлагал депутатам для утверждения. Однако банковское лобби, негативно относившееся к Парамоновой, оказалось сильнее, и депутаты отвергли ее кандидатуру. В 1995 году Виктор Черномырдин по договоренности с банкирами пролоббировал назначение главой ЦБ Сергея Дубинина, того самого и.о. министра финансов, который был уволен вместе с Геращенко. Первоначально участник команды Гайдара, он сработался в правительстве и с Черномырдиным. Таким образом, именно нелиберальный премьер Черномырдин фактически привел в ЦБ представителя либерального экономического сообщества. Характерно, что первым заместителем Дубинина стал еще один либеральный экономист, Сергей Алексашенко, ранее работавший под его руководством в Минфине. Как Дубинин, так и Алексашенко были приведены в Минфин Федоровым уже после ухода из правительства Гайдара.

После дефолта 1998 года Дубинин был уволен со своего поста (характерно, что затем он работал в «Газпроме», что было вряд ли возможно без рекомендации Черномырдина, а в «нулевые» годы – в РАО ЕЭС под началом Чубайса). В ЦБ по инициативе Евгения Примакова, поддержке оппозиционного Ельцину депутатского корпуса и части банковского сообщества вернулся Геращенко, традиционно противопоставлявший себя экономическим либералам. Он завоевал популярность как своим солидным имиджем, так и прекращением крупных банковских крахов (так как все они уже произошли накануне его назначения в ЦБ). Геращенко продержался в ЦБ до 2002 года, когда новый парламент, в котором большинство составляли прокремлевские депутаты, утвердил главой ЦБ Сергея Игнатьева, кандидатура которого была предложена Владимиром Путиным.

Именно при Путине ЦБ превратился в одну из основных опор экономических либералов. До своего назначения Игнатьев входил в команду Гайдара, недолго работал в ЦБ под руководством Матюхина и Геращенко (при первом назначении Геращенко Гайдар настоял на сохранении Игнатьева в руководстве банка), был помощником Ельцина по экономике (когда главой АП являлся Чубайс), а с 1997 года – первым замом министра финансов при четырех министрах, первым из которых был Чубайс, а последним – Алексей Кудрин. Именно Кудрин рекомендовал Игнатьева Путину, который, выстраивая жесткую вертикаль власти, делегировал в экономический блок либералов (первым замом Игнатьева стал еще один первый зам Кудрина, Алексей Улюкаев, пришедший на госслужбу еще в 1991 году по приглашению Гайдара).

В ЦБ Путину был нужен его кандидат, независимый от банковского сообщества, которым и оказался Игнатьев. Экономический рост и уверенное поведение ЦБ в кризис 2008 года (который, как отмечалось выше, быстро прошел свою острую фазу) привели к тому, что Игнатьев оказался первым главой российского ЦБ, не только занимавшим свой пост в течение всего срока полномочий, но и утвержденным на второй и третий четырехлетние сроки. В 2013 году он с почетным отличием (орденом «За заслуги перед Отечеством» IIстепени) ушел в отставку – на четвертый срок председатель ЦБ, согласно действующему законодательству, назначаться не может.

Эльвира Набиуллина: назначение и новая команда

Уход Игнатьева поставил вопрос о кандидатуре нового главы ЦБ - поиск кандидатов велся преимущественно среди экономических либералов. Одним из возможных претендентов считался Улюкаев - закономерный преемник Игнатьева, впрочем, никогда не работавший непосредственно с Путиным, что резко снижало его шансы. Другим кандидатом называли Кудрина, который к тому времени уже ушел с госслужбы и стал политической фигурой (так что «технический» пост главы ЦБ его вряд ли устраивал). Премьер Дмитрий Медведев предлагал Александра Волошина, однако «медведевская» кандидатура была обречена на отклонение ввиду слабости позиций премьера. Исключение составлял лишь убежденный дирижист Сергей Глазьев, уже тогда занимавший пост советника президента – сторонником его кандидатуры «Ведомости» называли банкира и друга президента Юрия Ковальчука. Но против Глазьева консенсусно выступили все экономические либералы, понимавшие, что его назначение означает коренное изменение курса ЦБ (понятно, что такой глава ЦБ вряд ли смог бы эффективно взаимодействовать с экономическим блоком правительства).

В этих условиях Путин выдвинул на должность главы ЦБ Эльвиру Набиуллину, руководствуясь, видимо, тремя соображениями. Во-первых, он хорошо знал кандидата, которая была непосредственной подчиненной Путина в правительстве (министром экономического развития) в течение всего периода его премьерства. В 2012 году Набиуллина вслед за Путиным перешла в Кремль, где стала помощником президента по экономическим вопросам. Фактор личного доверия традиционно играет значительную роль в российской кадровой политике.

Во-вторых, у Набиуллиной отсутствовали собственные политические амбиции, зато присутствовал управленческий опыт. «Набиуллина тихо тянет лямку и неподведет- профессиональный экономист, опытный бюрократ. Похоже, из этих соображений он решилеевыбрать», - цитировали «Ведомости» анонимного сотрудника администрации президента.

В-третьих, Набиуллина оказалась полностью совместима с экономическим блоком правительства. Она считается протеже Евгения Ясина, под руководством которого в первой половине 1990-х годов работала в структурах РСПП. После назначения Ясина в 1994 году министром экономики Набиуллина перешла в это ведомство и уже в 1997 году стала заместителем министра. В следующем году, после назначения премьером Примакова и исхода большей части либералов из кабинета министров, Набиуллина покинула госслужбу и стала зампредом Промторгбанка, принадлежавшего Кахе Бендукидзе – предпринимателю, тесно связанному с либеральным экономическим сообществом. С 1999 году она работала под началом Германа Грефа – как вице-президент Центра стратегических разработок (ЦСР - «мозгового центра» реформ), а с 2000 года – первый заместитель министра экономического развития и торговли. В 2003 году она вернулась в ЦСР уже в качестве президента, а в 2007 году сменила Грефа на пост главы министерства. Отметим также, что Набиуллина является супругой Ярослава Кузьминова – ректора Высшей школы экономики, занимающейся разработкой экономических программ для правительства и отдельных ведомств.

В период ее руководства министерством Россия смогла без «великих потрясений» пройти кризис 2008 года, а затем завершить переговорный процесс о вступлении в ВТО. В качестве министра Набиуллина негативно относилась к усилению влияния государства на экономику. Так, в апреле 2008 года она выступила против плана формирования госкорпорации «Ростехнологии», предложенного главой корпорации Сергеем Чемезовым, и потребовала значительно сократить список передаваемых ей активов. В то же время, в отличие от Минфина, она ратовала за приоритетное стимулирование экономического роста, что могло быть связано не только с профессиональными взглядами, но и с институциональной составляющий (министр, курирующий экономику, по определению отвечает за ее рост).

Приход Набиуллиной в ЦБ первоначально рассматривался как наблюдателями как «нереволюционное» событие в жизни банка, так как один либеральный экономист сменил во главе этого учреждения другого. Однако, как минимум, частично эти прогнозы не оправдались. В руководящем составе банка произошли серьезные изменения. Уже летом и осенью 2013 года ЦБ покинули четыре заместителя председателя правления. Но если Улюкаев перешел с повышением в правительство (на прежнее место Набиуллиной, освободившееся после назначения Андрея Белоусова помощником президента по экономическим вопросам), то об остальных такого сказать нельзя. В команду Набиуллиной не вписались первый зампред Владислав Конторович (курировал платежные системы и расчеты), зампреды Михаил Сенаторов (отвечал за IT) и Виктор Мельников (за борьбу с отмыванием преступных доходов). Тогда же ушли главный аудитор Валерий Ткаченко и главный бухгалтер Людмила Гуденко. В 2014 году банк покинули зампреды Сергей Голубев (правовые вопросы) и Татьяна Чугунова (курировала методологию проведения банковских расчетов, а с 2013 года – платежные системы).

Отметим также, что в июне 2013 года (еще до официального вступления Набиуллиной в должность) ушел в отставку Константин Шор - начальник Московского главного территориального управления ЦБ, который занимал свой пост с 1986 года (он же в течение многих лет был членом совета Банка России). Причем если Шор видел преемником одного из своих заместителей, то Набиуллина решила иначе – главой МГТУ стал замдиректора департамента банковского регулирования и надзора в центральном аппарате ЦБ Алексей Плякин.

На сегодняшний момент свои посты сохранили пятеро замов Игнатьева – первые заместители Георгий Лунтовский (курирует наличное денежное обращение) и Алексей Симановский (курирует главную инспекцию кредитных организаций ЦБ и департамент банковского надзора), заместители Виктор Берестовой (материально-технические вопросы), Михаил Сухов (надзор за кредитными организациями), Владимир Сафронов (руководитель Главной инспекции кредитных организаций). Еще один заместитель – Сергей Швецов – получил статус первого зама по финансовым рынкам. Ветеран ЦБ Надежда Иванова (поступила на работу в Госбанк СССР в 1975 году, с апреля 1995 года - директор Сводного экономического департамента ЦБ) стала зампредом, сохранив и свою прежнюю должность. Бывший директор департамента финансовой стабильности ЦБ Владимир Чистюхин был назначен зампредом, курирующим рынок ценных бумаг и страховую сферу (в ЦБ он работает с 1995 года). Куратором вопросов банковского регулирования и банковского надзора в должности зампреда стал Василий Поздышев, ранее возглавлявший департамент банковского регулирования. Впрочем, в ЦБ он пришел недавно (в 2012 годах), а ранее работал в различных коммерческих банках (BNP Paribas, Сбербанке).

Таким образом, значительное количество новых назначенцев составили выходцы из ЦБ – впрочем, были и «варяги». Так, Улюкаева на посту ответственного за денежно-кредитную политику сменила Ксения Юдаева, ранее директор Центра макроэкономических исследований Сбербанка, а в период работы Набиуллиной в администрации президента – ее непосредственная подчиненная в качестве начальника Экспертного управления. За борьбу с отмыванием денежных средств отвечает Дмитрий Скобелкин, работавший в ЦБ при Игнатьеве и Геращенко, а с 2002 года бывший заместителем руководителя Комитета (затем Федеральной службы) по финансовому мониторингу. Куратором расчетов, ITи платежных систем стала Ольга Скоробогатова, курировавшая IT-направление в Росбанке. В ее функции входит создание национальной системы платежных карт (НСПК) как средства защиты от санкций, которым подверглись тесно связанные с властью российские банки.

Произошли и значимые сущностные изменения в работе ЦБ. Начался массовый отзыв лицензий у коммерческих банков – всего с 1 июля 2013 года их принудительно лишились 113 финансовых институтов (для сравнения – за предыдущие полтора года лицензии были отозваны лишь у 27 банков). Причем под удар попал заподозренный в отмывании денег банк из «первой сотни» - Мастер-банк. Также были отозваны лицензии у крупного подмосковного банка «Пушкино», тесно связанного с Московской патриархией банка «Софрино», а также у ООО «Мой Банк», главным собственником которого ранее был экс-сенатор Глеб Фетисов, оказавшийся в следственном изоляторе. По данным ЦБ, во втором полугодии 2013 года объем вывода денег за рубеж сократился вдвое. По словам Набиуллиной, за это же время уменьшилось и количество различных кредитных организаций, в той или иной мере вовлеченных в проведение таких операций. К этим организациям относятся банки, объем сомнительных операций которых превышает 5 млрд рублей или 5% от объема дебетовых оборотов по счетам клиентов за квартал. Похоже, что сокращение числа банков – за счет как так называемых «прачечных», так и проводящих рискованную финансовую политику – является политическим решением.

Еще одним политически значимым аспектом деятельности Набиуллиной стало ужесточение подхода к потребительскому кредитованию. Так, 1 июля 2014 года вступил в силу федеральный закон «О потребительском кредите (займе)». Согласно этому документу, полная стоимость потребительского кредита не может превышать рассчитанное ЦБ среднерыночное значение более чем на треть (своего рода борьба с ростовщичеством). Заемщик, как подчеркивается в законе, имеет право на бесплатное получение информации, в том числе о возврате потребкредита, размерах процентных ставок и услугах, которые он обязан получить в связи с займом. Кредиторы обязаны также указывать полную стоимость займа на первой странице договора в квадратной рамке в правом верхнем углу прописными буквами черного цвета на белом фоне четким, хорошо читаемым шрифтом максимального размера из используемых на этой странице размеров шрифта (столь тщательно прописанные условия связаны с известными банковскими хитростями, когда полная сумма займа прописана мелким шрифтом в середине документа).

Банк и кризис

Одной из первых жертв кризиса пали всякие надежды на то, что Набиуллина как бывший министр экономического развития будет, хотя и осторожно, но добиваться стимулирования роста ВВП и в новой должности. Впрочем, еще в относительно спокойном 2013 году Набиуллина заявляла о приоритетности антиинфляционной политики - надежды банкиров, ожидавших от нее снижения ставок ЦБ, не оправдались. Таким образом, в этом вопросе она выступила преемницей Игнатьева, что подтверждает точку зрения о ее принадлежности к «партии роста» в правительстве Путина в значительной степени в силу исполняемых функций (должности министра экономического развития). Возглавив ЦБ, Набиуллина стала куда более консервативней – что, впрочем, не исключало некоторых шагов по осторожному снижению ставки в будущем.

Однако рост экономических трудностей, конфликт с Западом и резкое снижение нефтяных цен сразу же привели к ужесточению кредитно-денежной политики как средству финансовой стабилизации. Уже 3 марта ключевая ставка ЦБ была поднята с 5,5 до 7%, с 28 апреля – до 7,5%, с 28 июля – до 8%, с 5 ноября – до 9,5%. Сдерживание курса доллара и евро по отношению к рублю ЦБ осуществлял также за счет продажи валютных резервов - с начала года он отдал на поддержание рубля порядка $85 млрд. Однако было ясно, что такая тенденция может привести к исчерпанию резервов уже в среднесрочной перспективе (около двух лет). Поэтому с 10 ноября ЦБ отменил валютный коридор и, следовательно, регулярные интервенции для его поддержания, что неизбежно вело к ослаблению рубля.

Угроза обвальных процессов на валютном рынке заставила ЦБ 12 декабря увеличить ставку до 10,5%, а когда эта половинчатая мера показала свою неэффективность, было принято шоковое решение – 16 декабря учетная ставка достигла 17%. Подобный «рывок» напомнил практику 1990-х годов и свидетельствовал о чрезвычайности ситуации. Мощное падение рубля удалось сбить, но рынок в полной мере стабилизировать не удалось. Понятно, что действия Набиуллиной вызвали критику с разных сторон – оказались недовольны многие игроки рынка, промышленники, не говоря уже об идеологических оппонентах либералов, уже давно настаивающих на коренном изменении экономической политики как государства в целом, так и ЦБ (а некоторые из них требуют лишить банк самостоятельности, превратив его в правительственное учреждение, каковым был Госбанк СССР).

В этих условиях пошли слухи о введении валютного контроля, но ЦБ, как и правительство, пока что хотели бы избежать столь жестких нерыночных мер. Вместо этого было объявлено о том, что ЦБ и правительство готовят меры по докапитализации кредитных организаций в 2015 году. ЦБ также введет временный мораторий на признание отрицательной переоценки по портфелям ценных бумаг кредитных организаций и некредитных финансовых организаций, что позволит снизить чувствительность участников рынка к рыночному риску, разрешит банкам для расчета нормативов временно использовать курс за предыдущий квартал, увеличит диапазон стандартного рыночного отклонения ставок по вкладам населения от средней максимальной ставки до 3,5 процентного пункта вместо 2 процентных пунктов в настоящее время.

Еще одно решение, направленное на то, чтобы избежать ярко выраженных нерыночных мер – добровольная продажа компаниями на бирже валютной выручки, о чем шла речь на встрече Путина с крупными бизнесменами 19 декабря. Компании, не проявившие «гражданской ответственности», могут не рассчитывать в будущем на поддержку государства, которая особенно важна в кризисный период. При этом бизнес может получить определенные преференции в отношениях с властью – от налоговой амнистии до снижения силового давления на экономику (хотя если власть может выпустить Евтушенкова – хотя и не вернуть ему «Башнефть» - то проконтролировать тысячи местных силовиков куда сложнее). Однако необходимо заметить, что такие меры можно предпринимать лишь в течение очень ограниченного «стабилизационного» периода – и их невозможно часто повторять.

В отличие от Ельцина, уволившего в кризисные периоды двух руководителей ЦБ, Путин не склонен к столь резким кадровым решениям – он выразил доверие Набиуллиной и поддержку ее действиям. Теперь судьба как главы ЦБ, так и курса на сохранение либеральных принципов управления экономикой во многом зависит от того, удастся ли стабилизировать валютный рынок не только на ближайшее время (до нового года), но и на более отдаленную перспективу.

Версия для печати