02.03.2015 | Марина Войтенко

В ожидании бюджетных корректировок

Антикризисный план, принятый правительством в конце января, позволил МЭР снизить прогноз спада-2015 с 4% до 3% ВВП, тем не менее, вызвал немало вопросов с точки зрения финансового обеспечения намеченных мер. Из 2,33 трлн. рублей более 1,5 трлн. – эмиссия ОФЗ («легла» в госдолг-2014, так как 1 трлн. был внесен АСВ в самом конце прошлого года) и средства ФНБ для докапитализации банков. Остальные 57 пунктов требовали средств бюджета, которых в нем не было предусмотрено (заложенный целевой резерв на борьбу с рецессией в размере чуть более 190 млрд. рублей в первом квартале может «похудеть» почти на треть[1]). Понятно, что возникла насущная потребность в новых параметрах главного финплана страны.

27 февраля руководители Минфина на заседании коллегии Федерального казначейства приоткрыли некоторые подробности предстоящих изменений, предложения о которых в полном объеме будут внесены в правительство 4 марта. Доходы бюджета в текущем году составят 13,5 трлн. рублей (17% ВВП), расходы – 15,3 трлн. рублей (20,8% ВВП). Первые сокращаются на 2,7 трлн. рублей, вторые – на 1,07 трлн. рублей (ранее предполагалось 1,3 трлн. рублей). Резервы снижения затрат, как сообщила замглавы министерства Татьяна Нестеренко, найдены за счет сокращения численности госаппарата и бюджетного сектора (ряду силовых министерств и ведомств, например, рекомендован «секвестр» на 10% – прим. авт.), неиндексации заработных плат, пересмотра государственных инвестиций и неначала строительства новых объектов. Оптимизация расходов министерств и ведомств, подчеркивает министр финансов Антон Силуанов, будет продолжена. Цель – уменьшить их на 10% в расчете на год.

В итоге дефицит федерального бюджета-2015 оценивается в 3,7% ВВП (вместо утвержденных в прошлом году 0,6%) – это худший показатель за последние 15 лет. Поскольку из новой версии проектировок исключена статья о внешних займах на $7 млрд., то покрывать разрыв придется практически полностью за счет Резервного фонда. На 6 февраля его размер насчитывал $85,09 млрд. или 5,865 трлн. рублей (7,6% ВВП). Минфин предлагает использовать для балансировки госказны 3,1 трлн. рублей. С учетом же максимальных рисков, включающих еще большее снижение доходов от падающих нефтецен и возможное расширение предоставления бюджетных кредитов субъектам РФ, эта сумма может увеличиться до 3,6 трлн. рублей.

Наряду с уменьшением госрасходов Минфин намерен повысить эффективность и равномерность их доведения до бюджетополучателей и экономики. Минимальный остаток на казначейском счете в течение года не должен превышать 500 млрд. рублей. Эти средства краткосрочно и на возвратной основе могут предоставляться через депозитные аукционы банковскому сектору.

Корректировки бюджета означают, что в марте (Госдума и Совет Федерации должны будут принять решения до конца месяца) ясности по поводу содержания антикризисной политики станет больше. Помимо уже согласованных мер через финансовый фильтр будут пропущены и все другие предложения. Это, к примеру, касается налоговых льгот (на них настаивает МЭР) для малого бизнеса[2] до 2018 года: уменьшения ставки страховых взносов для тех, кто применяет упрощенную систему налогообложения, с 20% до 14%. А также удвоения объема выручки (до 120 млн. рублей), при которой «упрощенку» можно применять.

В этом же ряду: преференции средним и крупным предприятиям – инвесткредиты по уплате пошлины и отсрочка НДС при импорте непроизводимого в РФ оборудования, комплектующих и материалов; обнуление федеральной части (2%) налога на прибыль и предоставление регионам права снижать до 10% (действующая ставка – 18%) свою долю, предоставляя льготы для стимулирования инвестиций, пока сумма последних (не менее 0,5 млрд. рублей за 5 лет) не сравняется с объемом налоговой экономии; расширение практики предоставления российским компаниям госгарантий по банковским кредитам («Трансаэро» уже получило таким путем 9 млрд. рублей у ВТБ, о планах использовать этот инструмент заявили «Мечел», ЮтЭйр», один из крупнейших российских девелоперов «Мортон» и др.).

Еще одна мера, которая с высокой вероятностью найдет отражение в новых финансовых проектировках 2015 года – предоставление регионам бюджетных кредитов под символические 0,1%, если банки будут давать на ту же сумму займы администрациям субъектов РФ по ключевой ставке ЦБ РФ плюс 1,5 п.п. В этом случае при текущих условиях конечная эффективная ставка по всем заимствованиям составит вполне приемлемые 8,3% годовых.

Ряд инициатив (в том числе из отраслевых министерств) в ходе предстоящих дискуссий, однако, имеют много меньше шансов на продолжение. В первую очередь это касается замораживания цен на металлургическую продукцию на внутреннем рынке, установления квот для отечественных продуктов питания в розничных сетях, введения экспортных пошлин на медь, платину, бумагу и т.п. Вместе с тем, по итогам мониторинга цен в феврале не исключена возможность повышения пошлины на экспорт из РФ пшеницы.

Предметом серьезного обсуждения, между тем, обещает стать предложение кабинета министров предоставить ему право самостоятельно корректировать (без внесения соответствующих законодательных поправок) бюджетную роспись по госпрограммам. Парламентарии усматривают в этом ограничение возможности осуществлять контроль за бюджетным процессом. В правительстве же упирают на необходимость считаться «со злобой дня»: скорее всего, придется признавать бюджетные лимиты 2016-2017 годов (то есть, гарантии того, что обязательства будут профинансированы на соответствующую сумму) утратившими силу, но тогда повисает большое количество уже заключенных долгосрочных контрактов – по законодательству их надо расторгать и заключать вновь, но такая потеря времени и сил в условиях кризиса крайне нежелательна. Чтобы избежать этого Минфин предлагает в Бюджетном кодексе зафиксировать право правительства заключать дополнительные соглашения во исполнение, приостановление или расторжение таких контрактов по госпрограммам. Чем завершится интрига, станет ясно к концу марта.

Бюджетные параметры следующих двух лет, считают в правительстве, должны складываться на основе обновленного варианта основных направлений его деятельности в 2015-2017 годах (рассмотрение предполагается на текущей неделе). Их новая редакция в принципе может стать также и первым эскизом среднесрочной структурной повестки кабинета министров. Так, намерения снизить страховые взносы наталкиваются на проблему компенсации выпадающих доходов пенсионной системы, что опять возвращает в политический дискурс уже многократно пережеванный вопрос о действиях, необходимых для обеспечения ее долгосрочной устойчивости.

Единой позиции на этот счет в российской исполнительной и законодательной власти не наблюдается, как нет ее и в обществе в целом. Понятно более или менее только одно – прогрессирующий дефицит ПФР превращается в «черную финансовую дыру», и пенсионную систему хотя бы в течение десяти лет надо сделать самодостаточной, то есть воспроизводящей свою ресурсную базу без бюджетных вливаний.

Какими маршрутами продвигаться к этой цели все еще далеко не очевидно. Неудивительно поэтому, судя по утечкам в публичное пространство, очередное «разгорающееся противостояние» экономического и социального блоков в правительстве фактически по всем принципам и деталям вероятной пенсионной перезагрузки. Здесь и ограничения выплат работающим пенсионерам, и досрочный выход на отдых в бюджетной сфере, и, по-видимому, все-таки безальтернативное повышение пенсионного возраста. Требуют решения вопросы индексации пенсий (по фактической или прогнозной инфляции) и зарплат (от него зависит объем страховых взносов в ПФР).

Кроме того, финансовым рынкам и операторам масштабных инфраструктурных проектов крайне нужна определенность по судьбе накопительной компоненты. Новый мораторий-2016 просто напросто добил бы последний источник «обязательных длинных денег». Что же касается населения, то здесь тоже есть фундаментальные интересы: будет ли в дальнейшем накопительная система обязательной или добровольной, и если выбор будет сделан в пользу последней, то какие стимулы и гарантии получат ее участники.

Пенсионная тема – лишь одна из «горячих точек» текущего и перспективного бюджетного планирования. Похоже, дополнительные средства потребуются банковскому сектору. Агентство S&P на минувшей неделе предупредило: к концу года проблемными могут стать 17-23% выданных кредитов юрлицам и населению (и это по базовому сценарию, по «пессимистическому» и вовсе 35-40%)[3] после 8% по итогам-2014. Это потребует от банков создать примерно 2,5 трлн. рублей резервов на возможные потери, что повлечет за собой (уже по оценкам российских экспертов) потребность в дополнительной докапитализации не менее чем на 1 трлн. рублей, в том числе порядка 0,8 трлн. рублей кредитным организациям из ТОП-100. Риск, понятно, еще не реализовался. Но управлять им придется комбинацией усилий ЦБ РФ и Минфина. Первый может включить беззалоговое кредитование, второй – вновь задействовать механизм ОФЗ, увеличивая тем самым в конечном счете дефицит бюджета. Каким будет решение, пока предугадать трудно. Но уклониться правительственным финансистам от нового приступа «бюджетной мигрени» вряд ли удастся.

Глубина и продолжительность текущей рецессии будут существенным образом зависеть от содержания антикризисной политики. Пока она в основном повторяет опыт 2008-2009 годов. Но его явно недостаточно для ответа на структурные вызовы, о нарастающем давлении которых свидетельствует сокращение доли РФ в общемировом ВВП: в 2013 году – 2,8%, в 2015-ом (оценка Экономической экспертной группы) ожидается 1,5%.

До 2008 года экономический рост, отмечает руководитель ЭЭГ Евсей Гурвич, наполовину объяснялся стоимостью нефти. После 2008 года вклад внешних факторов превышал уже 90%, остальное приходилось на госрасходы. Ныне надеяться на продолжение таких комфортных условий уже не приходится. Расчетные потери-2015 от низких нефтецен и продолжающихся санкций могут составить до $225 млрд. Понятно, что при таком раскладе (если цены на нефть до конца десятилетия будут находиться в коридоре 70-90$/барр.) структурная перезагрузка экономики – единственный выход. Очевидна и ее стратегическая задача – радикальное повышение совокупной факторной производительности труда за счет роста эффективности капитала (инвестиций), труда и технологического прогресса.

Между тем, рынку рабочей силы предстоят очень сложные времена – по расчетам демографов, поколение конца 50-х годов на нем может быть замещено поколением 90-х не более чем на 40%. К тому же с 2004-го по 2014 год (расчеты Евсея Гурвича) ВВП России вырос на 94%, а зарплаты более чем в три с половиной раза, пенсии – вчетверо. Такое превышение над темпами ВВП в конечном счете привело к снижению нормы накопления и еще более усилило отставание производительности труда от динамики доходов населения и социальных расходов бюджета. На восстановление равновесия потребуются годы и оно не будет безболезненным.

Ответ на структурные вызовы пока запаздывает. Тем не менее, ожидаемые корректировки бюджета-2015 при всех остающихся вопросах все же позволяют начать движение по пути выхода из текущего кризиса экономики и госуправления в новую модель развития.

^[1] В январе-2015 федеральный бюджет был сведен с дефицитом в 277,8 млрд. рублей. При этом доходы сократились на 0,7%, расходы выросли в 2,1 раза. За месяц было исполнено 10,2% годовой «росписи». С опережением финансировалась «национальная оборона» - 21,7%. Второе и третье места у «межбюджетных трансфертов» и «образования» - 13,7% и 11,4%. Хуже всего бюджетные назначения доводились до «охраны окружающей среды» - 4,1%, здравоохранения – 2,9% и ЖКХ – 0,00% (5 млн. рублей). В последнем случае бюджетные средства замещались поступлениями от индексации тарифов.

^[2] В настоящее время в РФ зарегистрировано 5,6 млн. субъектов малого и среднего предпринимательства. В них занято 17,8 млн. Человек. Доля МСП в ВВП – 21%, в общем объеме инвестиций в основной капитал – 6%. Индивидуальными предпринимателями являются 62,8% субъектов МСП, из них 54% заняты в сфере торговли. В 2013-2014 годах на поддержку МСП из федерального бюджета выделено 135 млрд. рублей. Отдача от этих средств оставляет желать лучшего – во втором полугодии-2014 лишь 34% малых предприятий в промышленности занимались инвестиционной деятельностью. Потенциальный выигрыш от господдержки начисто «съедается» высокой стоимостью кредита и усиливающимся налоговым и регулятивным бременем.

^[3] К этой категории S&P относит реструктурированные кредиты и просроченную задолженность свыше 90 дней. Напомним, что на начало февраля ЦБ РФ оценивал объем только чистой просрочки в 4% совокупного кредитного портфеля.

Версия для печати