08.04.2015 | Александр Ивахник

Децентрализация без Донбасса?

В Украине, кажется, сдвинулся с мертвой точки процесс конституционной реформы. Внесение изменений в Конституцию страны, призванных отразить широко распространившиеся устремления к демократизации и децентрализации государственного устройства, было одним из главных лозунгов прошлогодней майданной революции. Однако в силу разных причин – и разрастания вооруженного конфликта в Донбассе, и острых противоречий внутри новой киевской власти – эта тема на долгое время отошла на задний план. Лишь после «Минска-2» осуществление конституционных преобразований вновь приобрело актуальность.

Принятый 12 февраля «Комплекс мер по выполнению Минских соглашений» прямо предусматривает проведение конституционной реформы со вступлением в силу к концу 2015 г. новой Конституции. И вот 6 апреля в администрации президента Украины состоялось первое заседание недавно созданной Конституционной комиссии. Правда, пока начало процесса правки Основного закона ставит больше вопросов, чем дает ответов.

Президент Петр Порошенко подписал указ о создании Конституционной комиссии как специального органа при президенте Украины 3 марта. 31 марта был утвержден персональный состав комиссии. В нее вошли 59 человек: 12 народных депутатов, 9 судей, три бывших президента Украины, остальные – ученые и преподаватели. Еще 13 членов, кандидатуры которых предложили международные организации, будут участвовать в работе комиссии на правах консультантов и наблюдателей. Председателем Конституционной комиссии назначен спикер Верховной Рады Владимир Гройсман, его заместителями – судья ЕСПЧ в отставке, профессор Владимир Буткевич и профессор Национального университета «Киево-Могилянская академия» Виктор Мусияка, секретарем комиссии – заместитель главы администрации президента Алексей Филатов.

Выступая на первом заседании Конституционной комиссии, президент Порошенко заявил о необходимости определения приоритетов при работе над реформой Основного закона. Он выделил три таких приоритета: первое – децентрализация, второе – конституционные принципы правосудия, третье – конституционное регулирование прав, свобод и обязанностей человека и гражданина. При этом Порошенко подчеркнул, что после принятия изменений в Конституцию Украина останется унитарным государством, и в жесткой форме противопоставил децентрализацию и федерализацию. «Децентрализация не имеет ничего общего с федерализацией. Украина была, есть и, я убежден, будет оставаться унитарным государством, не потому, что мы с вами здесь, сверху, так решим, а потому, что мы регулярно изучаем общественное мнение. И могу вас заверить, что за последний год поддержка обществом унитарной модели управления государством является очень мощной и на сегодняшний день приближается к 90%», – заявил президент. Клеймя идею федерализации, он не стеснялся в выражениях: «Это как инфекция, как биологическое оружие, которое Украине пытаются навязать из-за границы. Ее бациллами пытаются поразить Украину и разрушить наше единство, ведь это единственная модель, каким образом сегодня разрушать единство, которое Украина демонстрирует во время войны».

Делая акцент на децентрализации как ключевой идее конституционных изменений, президент в то же время отметил, что есть круг вопросов, в которых роль центра, наоборот, усилится. Это касается вопросов обороны, национальной безопасности и внешней политики. Децентрализация не коснется обеспечения суверенитета, территориальной целостности и независимости государства, прав и свобод граждан. Кроме того, Порошенко в очередной раз подчеркнул, что единственным государственным языком в стране останется украинский. «Сегодня более чем три четверти украинского народа твердо убеждены: язык должен быть один, и это тот стержень, который держит нацию вместе», – заявил он. Вместе с тем, президент не исключил, что по итогам работы Конституционной комиссии принципы государственного устройства могут быть вынесены на всенародный референдум. «Для тех, кто очень хочет провести тезис федерализации, вбросить это как дискуссию, у нас есть конечный инструмент – референдум. И я готов к тому, чтобы мы запустили референдум по вопросу государственного устройства Украины, если вы будете видеть в этом необходимость», – отметил Порошенко.

Президент напомнил, что в конце июня 2014 года он уже вносил в Верховную Раду свой проект изменений в Конституцию. «Я был бы рад, если бы этот проект лег в основу работы Конституционной комиссии. Но это не значит, что этот документ – окончательный вариант», – сказал Порошенко. Это замечание дает представление о том, как глава государства видит децентрализацию. Президентский проект предусматривал действительно масштабную реформу государственного устройства. Он предполагал ликвидацию областных и районных государственных администраций. Систему административно-территориального устройства должны были составить следующие административные единицы: регионы (нынешние области), районы и общины (громады), органы власти в которых будут формироваться путем прямого голосования избирателей. В общинах, районах, крупных городах и областях будут избираться советы, которые будут формировать исполкомы. Во главе исполкомов будут стоять председатели советов, избираемые из числа депутатов. В президентском проекте было прописано, что финансовую основу местного самоуправления составят местные налоги и сборы. На уровне регионов вместо губернаторов должны были появиться представители президента (префекты), функции которых значительно сужались. Они должны были осуществлять надзор за соблюдением Конституции и законов Украины, прав и свобод человека, а также координировать деятельность территориальных представительств центральных органов власти.

Можно предположить, что в том или ином виде эти идеи встретят поддержку в Конституционной комиссии, хотя есть ряд дискуссионных вопросов, в частности, о роли глав регионов, целесообразности их избрания населением и т.п. Также появились новые идеи о коренном реформировании судебной власти, обеспечении ее полной независимости от двух других ветвей власти. Свой вариант поправок в Конституцию комиссия должна выработать к осени. Это необходимо, чтобы Верховная Рада смогла утвердить их до местных выборов, которые пройдут предположительно 25 октября.

Президент Порошенко обратился к Владимиру Гройсману с просьбой ко второму заседанию Конституционной комиссии 15 апреля привлечь к ее работе депутатов Рады от всех фракций и групп, включая оппозиционные, «ибо Конституция – это общее дело на благо государства». Представитель фракции «Оппозиционного блока» Юрий Павленко приветствовал это обращение президента и заявил о согласии участвовать в конституционной работе: ««Оппозиционный блок призывает все политические силы и политиков воспользоваться историческим шансом интеграции общества и воссоединения страны и создать новую Конституцию национального единения».

Однако реальное влияние предстоящей реформы Основного закона на украинский политический процесс и на перспективы урегулирования конфликта в Донбассе будет зависеть не от позиции бывших членов Партии регионов и их союзников в Раде, а от возможности нахождения точек соприкосновения по конституционным преобразованиям с сепаратистскими лидерами ДНР и ЛНР. И здесь никаких подвижек не видно. Хотя «Комплекс мер по выполнению Минских соглашений» предусматривает, что проведение конституционной реформы на Украине, «предполагающей в качестве ключевого элемента децентрализацию», должно осуществляться «с учетом особенностей отдельных районов Донецкой и Луганской областей, согласованных с представителями этих районов», Киев не готов идти ни на какие уступки в этом направлении. Представители ДНР и ЛНР не были приглашены к участию в работе Конституционной комиссии в какой-либо форме.

Естественно, что спикеры самопровозглашенных республик сугубо негативно отозвались о начале конституционного процесса. Жесткая, бескомпромиссная позиция Киева дает и Москве возможность ссылаться на отступления от Минских договоренностей. Так, глава МИД России Сергей Лавров, комментируя слова Петра Порошенко на заседании Конституционной комиссии, заявил: «В Минских договоренностях идет речь о том, что конституционная реформа, включая закрепление в ней особого статуса Донбасса, должна осуществляться по согласованию и с согласия Луганска и Донецка». Таким образом, если разработка конституционных изменений в Украине будет продолжаться в тех же формах и в том же направлении, в каких она началась, то это лишь еще сильнее затянет узел противоречий в Донбассе. Задуманная реформа государственного устройства может принести желанные плоды, пожалуй, лишь в том случае, если Киев фактически откажется от своей юрисдикции над контролируемыми сепаратистами районами Донецкой и Луганской областей. Может быть, дело к этому и идет, несмотря на всю риторику о территориальной целостности Украины.

Версия для печати