27.04.2015 | Татьяна Становая

Шельф для всех: контуры антисечинской коалиции

Внутри российской власти нарастает новый публичный конфликт: «Роснефть», как стало известно «Коммерсанту», обвинила министерство природных ресурсов и экологии в лоббировании интересов НК «Лукойл» при продавливании своего решения о либерализации доступа частных компаний к шельфу. Пресс-секретарь президента «Роснефти» Михаил Леонтьев выступил с рядом резких заявлений в адрес ведомства. Минприроды отвергло обвинения, а пресс-секретарь российского президента Дмитрий Песков заявил, что вопрос о либерализации находится в компетенции правительства.

Нынешний порядок доступа к шельфу был установлен в 2008 году, когда Дмитрий Медведев был избран президентом России, а Игорь Сечин занял пост вице-премьера правительство по ТЭКу. Почти сразу после формирования нового правительства президент подписал поправки в закон «О шельфе», фактически вводящий монополию на разработку континентального шельфа «Роснефтью» и «Газпромом». Однако сама идея начала обсуждаться в середине 2007 года в недрах министерства промышленности и энергетики под руководством Виктора Христенко. Это был самый расцвет концепции энергетической сверхдержавы: Кремль рассчитывал создать условия для партнерства госкомпаний с иностранными энергетическими гигантами, что одновременно открыло бы и доступ России к энергетической инфраструктуре в Европе. Тогда же и мировые цены на нефть были на подъеме, что, казалось, открывало золотую энергетическую эру для России. Госкомпании получали бы доступ к технологиям и кадрам, а также сохраняли контроль над месторождениями. Энергетика, начиная с середины 2000-х, играет и огромную роль во внешней политике: как орудие давления на Украину, Белоруссию, Молдавию, страны Балтии, а также как инструмент усиления взаимной зависимости Европы и России на энергетическом рынке.

Новый порядок открыто лоббировал сам Игорь Сечин, который после дела ЮКОСа, плотно занялся энергетикой, уже в статусе вице-премьера. Ему же удалось и выстроить ситуативный союз с «Газпромом», что, однако, было скорее попыткой утяжелить собственную позицию, чем желание уйти от конкуренции с газовой монополией. «Закон позволяет правительству предоставлять в пользование участки недр континентального шельфа, расположенные на территории Российской Федерации, без конкурсов и аукционов по решению правительства РФ», - говорил тогда Сечин о новом порядке. Его в этом публично поддерживал и президент Медведев. Говоря об отмене конкурсов и аукционов, он отмечал, что «сделано это сознательно, именно для того, чтобы рациональным образом использовать эти национальные богатства». Чтобы избежать обострения конкуренции между «Роснефтью» и «Газпромом», компании неофициально договаривались между собой о распределении участков шельфа.

Однако очень скоро выбранная стратегия энергетического развития страны стала заходить в тупик. На сегодня лишь на одном арктическом шельфовом месторождении идет добыча – Приразломном («Газпром нефть шельф»), притом, что его разработка началась еще в советское время. Проект освоения Штокмановского месторождения отложен до 2030 года: на фоне сланцевой революции в США и значительно удешевления газа на мировом рынке, интерес иностранных партнеров к проекту упал. Statoil вышла из него, вернув «Газпрому» свои 24% в СП и списав почти $340 млн расходов. Total пыталась убедить «Газпром» в прошлом году на перезапуск проекта, но из-за геополитического и финансового кризиса сделать это пока не представляется возможным. Да и мешал разработке конфликт между Total и «Газпромом» о фазах разработки месторождения. В сентябре и американская ExxonMobil из-за санкций приостановила свое участие в разработке шельфа на Карском море (проект ведется совместно с «Роснефтью»). Санкции привели к блокированию поставок высокотехнологичного оборудования для ТЭКа, а также доступ энергетических компаний к кредитным средствам.

На протяжении нескольких лет «Роснефть» и «Газпром» разбирали лицензии на шельфовые месторождении, рассчитывая, во-первых, на активный интерес иностранных инвесторов, а, во-вторых, сохранение благоприятной мировой энергетической конъюнктуры. «Роснефть» уже набрала столько лицензий и обязательств по разработке шельфа, что непонятно, как она будет соблюдать все указанные в лицензиях сроки, – говорил в 2013 году «Ведомостям» менеджер одной из российских нефтяных компаний. – В некоторых лицензиях госкомпании надо закончить геологоразведку к 2015 г. Такое ощущение, что цель «Роснефти» – забрать большую часть месторождений в Арктике, завести туда американские и китайские компании и привязать их к ресурсной базе». К этому добавилась и долговая проблема: шельф требует миллиарды инвестиций, в то время как «Роснефть» предпочитала занимать на покупку ТНК-BP.

С середины 2000-х нефтяной рынок России сильно изменился: на нем практически не осталось частных компаний. «ЮКОС», ТНК-BP, недавно еще и «Башнефть» перешли в руки госкомпаний или государства. Архитектором нынешнего порядка в нефтяной отрасли можно назвать Игоря Сечина, ставшего главой самой крупной нефтяной компании России «Роснефти». Единственными частными крупными компаниями остались «Русснефть» и ЛУКОЙЛ.

Однако, несмотря на сильные политико-аппаратные позиции, Сечин всегда имел оппозицию внутри власти: «системные либералы» выступали против огосударствления нефтяной отрасли и за либерализацию газовой сферы. Наконец, за либерализацию доступа к шельфу последовательно боролись сначала министр природных ресурсов Юрий Трутнев, а затем его заместитель Сергей Донской. Последний проработал немного в ЛУКОЙЛе в 2000 году в финансовом отделе, затем в «Зарубежнефти», а в 2005-2008-е возглавил департамент в Минприроды при министре Юрии Трутневе. Донской в 2011 году возглавил созданную по инициативе Сечина «Росгеологию» - в процессе подготовки и реализации этого решения будущий министр принимал самое активное участие, взаимодействуя с Сечиным, однако «своим» для него он так и не стал.

Разговоры о либерализации доступа к шельфу резко активизировались в 2012 году. Тогда руководители частных нефтяных компаний отправили премьер-министру России Владимиру Путину письмо, в котором попросили разрешить им работать на континентальном шельфе. Владимир Путин тогда очередной раз поручил проработать вопрос. Было подготовлено два варианта реформы. Первый разрабатывался ФАС: служба предлагала открыть частным компаниям прямой доступ к шельфу под надзором ФСБ и Минобороны. Другой проект был подготовлен Минприроды: в августе 2012 года Сергей Донской резко критиковал «Роснефть» и «Газпром» за недостаточную активность при геологоразведке на шельфе. Поэтому Минприроды предлагало разрешить проведение поисково-оценочной геологоразведки на шельфе компетентным частным компаниям. Ведомство тогда поддержало и министерство экономического развития, во главе которого, до 2013 года, был нынешний помощник президента Андрей Белоусов. Но премьер Медведев отправил проект либерализации на доработку.

Вопрос не двигался до середины 2014 года, когда Минприроды все-таки завершило подготовку поправок к закону «О недрах». Причем, в пояснительной записке ведомство указывало, что изменения могут коснуться «Черноморнефтегаза», «Севернефтегаза» и ЛУКОЙЛа. Первые две контролировались металлургическим магнатом Владимиром Лисиным. Однако администрация президента (как писали «Известия», конкретно Андрей Белоусов) компании Лисина вычеркнула, оставив, по сути, только ЛУКОЙЛ бенефициаром поправок.

Сейчас, вероятно, борьба вокруг либерализации доступа к шельфу подошла к своему пику. Причем на этот раз образовалась сильная коалиция сторонников этого подхода: помимо Сергея Донского за либерализацию выступают вице-премьер и полпред в Дальневосточном округе Юрий Трутнев, Андрей Белоусов, вице-премьер Александр Хлопонин, который руководит правительственной комиссией по природным ресурсам.

Ситуация в энергетической сфере как будто перевернулась: если в 2012 году, когда в новом правительстве пост вице-премьера по ТЭКу занял Аркадий Дворкович основная линия противостояния пролегала между Медведевым и его замом, с одной стороны, и «Роснефтью» - с другой, то сейчас наблюдается солидная перегруппировка, в которой Медведев с Дворковичем скорее сближаются с Сечиным, а против Сечина образуется сильная коалиция. Консолидация конкурентов Сечина внутри власти сопровождается одновременным ослаблением самого Сечина, что связано с объективными причинами: санкции и падение мировых цен на нефть резко ухудшили положение его компании, поставив ее в зависимость от помощи государства. А Андрей Белоусов, тем временем, по данным «Коммерсанта», добился изменения состава совета директоров «Роснефти», откуда, как уже точно известно, будут выведены близкие к Сечину академики.

Отсюда и эмоциональная реакция «Роснефти», и публичный характер ее атаки на Минприроды: вероятно, кулуарные возможности взаимодействия оказались заметно сужены. Пресс-секретарь Сечина Михаил Леонтьев назвал позицию Минприроды некорректной, указав, на неточности в позиции Донского: распределены, по словам Леонтьева, не 80%, а 60% шельфа. Кроме того, Леонтьев считает, что Донской не был уполномочен делать заявления на эту тему, так как решение принимается правительством. Обвинение же Донского в лоббировании интересов ЛУКОЙЛа выгладят спорно. С одной стороны, действительно, из крупных частных компаний осталась лишь одна, которая могла бы претендовать на шельф. Но, с другой стороны, такая ситуация - во многом результат изменений, которые имели место при экспансии «Роснефти». Сомнительно выглядит и утверждение «Роснефти», что частные компании сами не хотели идти на шельф. В недавнем интервью «Ведомостям» президент ЛУКОЙЛа Вагит Алекперов говорил о несправедливости существующего порядка, при котором ЛУКОЙЛ не имеет доступа к шельфу, а иностранная компания BP - имеет, причем без конкурса. Компания ТНК-BP тоже несколько лет назад пыталась добиться создания тройственного консорциума, который позволил бы и российским акционерам ТНК присоединиться к работе «Роснефти» на шельфовых месторождениях. Однако Игорь Сечин говорил, что у ТНК нет опыта.

Предложения Минприроды действительно сложно назвать либерализацией, с учетом того, что на нефтяном, да и газовом рынке практически не осталось крупных частных компаний, и конкуренция становится более персонализированной. При этом «Роснефть» упускает тот факт, что сама на протяжении многих дет была архитектором нынешних порядков в энергетическом секторе, а Сечин курировал ТЭК, будучи главой совета директоров «Роснефти». Критика «Роснефти» в адрес Минприроды – это первая жесткая публичная атака крупной госкомпании на федеральное министерство.

Характерно, что конкурирующие игроки прибегают в публичном пространстве к патриотической риторике. В статье Андрея Бабицкого, опубликованной в «Ведомостях», говорится о том, что «представитель «Роснефти», делая загадочное лицо, задается риторическим вопросом, может ли считаться российской компания, которая имеет «офисы в столицах нероссийских добывающих регионов». Совладелец ЛУКОЙЛа Вагит Алекперов, в свою очередь, отмечает, что получение «Роснефтью» месторождений в Арктике без конкурса дает возможность повышения капитализации иностранной компании. Имеется в виду BP, которой принадлежит почти 20% «Роснефти»». Ничего удивительного здесь нет – в 1990-е годы в ходе бизнес-конфликтов активно использовалась популярная тогда рыночная риторика. Сейчас идеологические приоритеты изменились.

Дискуссия между Минприроды и «Роснефть» - свидетельство тупика, в который зашла прежняя стратегия развития энергетического сектора развития. По сути, «Роснефть» и «Газпром» в условиях санкций, падения мировых энергетических цен, а также собственной долговой нагрузки оказались не в силах взять на себя ответственность за энергетический рывок. Страна стоит перед необходимостью выработки новой стратегии, которая позволила бы привлечь инвестиции и создать условия для более активной разработки новых месторождений. Однако, как и с экономическим курсом, есть риск, что Кремль предпочтет заморозить текущую ситуацию, чем менять ее, идя по пути наименьшего сопротивления. Это также станет и испытанием для правительства Дмитрия Медведева. С одной стороны, отношения нынешнего премьера и Сечина исторически носят непростой характер, с другой, правительство не обладает самостоятельным политическим ресурсом.

Татьяна Становая – руководитель Аналитического департамента Центра политических технологий

Версия для печати