25.05.2015 | Татьяна Становая

Закон о нежелательных организациях: шаг в сторону изоляции

19 мая Госдума приняла в окончательном, третьем чтении закон «о нежелательных организациях», а 20 мая документ был одобрен Советом Федерации. Это один из самых спорных законов, принятых в России за последние 3 года. ОБСЕ обратилась к президенту Владимиру Путину с просьбой наложить на него вето, однако 23 мая закон был подписан. Правозащитные организации называют принятие закона «черным днем для свободы слова».

Законопроект был вынесен на рассмотрение Госдумы в конце ноября прошлого года депутатами от «Справедливой России» Александром Тарнавским и ЛДПР Антоном Ищенко. В первом чтении документ был принят 20 января. На тот момент еще до конца не была ясна его судьба. В СМИ появились слухи, что в Кремле нет однозначного отношения к инициативе. Примечательно, что за законопроект в первом чтении проголосовало 384 депутата – заметно меньше поддержки, оказанной во втором чтении – тогда за него проголосовало 442 депутата. Вероятно, между двумя чтениями позиция Кремля стала более определенной.

Главная проблема законопроекта – в крайне широком толковании его предмета. Термин «нежелательные организации» имел разные интерпретации, а формулировка в законе позволяет относить туда любую иностранную или международную неправительственную организацию. Слово «неправительственная» появилось только во время правки во втором чтении. Важно отметить, что в гражданском кодексе России зафиксирован статус «некоммерческая организация», а «неправительственная» отсутствует. Вероятно, авторы как бы подразумевали, что между НКО и НПО можно поставить условный знак равенства – так принято называть в мировой практике организации, относящиеся к «третьему сектору» (помимо госсектора и бизнеса). Иными словами, распространённое в английском языке понятие «non-gouvernement organisation» подразумевает, что подпадающие под него организации также являются и некоммерческими. То, что закон не будет распространяться на коммерческие компании, говорил РБК и собеседник, близкий к руководству Госдумы.

Но, так как в российской правовой системе нет понятия НПО, то дословное прочтение текста закона допускает отнесение к таким организациям структур и третьего, и второго сектора. Термин НПО использован умышленно, чтобы вывести из-под закона ООН, ЮНЕСКО и другие межгосударственные организации, но при этом оставить лаг для коммерческих структур. В интервью «Медузе» автор законопроекта Тарнавский заявил, что речь идет об ответной мере России на западные санкции: в качестве примера он привел признание «нежелательной» организацией концерна «Калашников». Он также подчеркнул, что речь идет «только» о коммерческих организациях. «Основной риск — это крупные транснациональные компании. Да, мы сильно от них зависим. Но речь идет о том, что или мы молчим и терпим, или отвечаем», – заявил он 20 мая.

Однако ранее Тарнавский также говорил, что законопроект направлен против «иностранных организаций, которые выполняют задания своих спецслужб, действуют из личной неприязни к России или хотят «скупить Россию по дешевке».

При этом в пояснительной записке к документу говорится и вовсе о «деструктивных» (по сути, преступных) организациях – «носителях террористических, экстремистских и националистических идей». Эти организации, пишут авторы законопроекта, втягивают государства во внутриполитические, военные и международные конфликты. «Противодействие проникновению на территорию Российской Федерации этих организаций, блокирование попыток их влияния на социальные и политические институты российского общества должно рассматриваться как одно из приоритетных направлений деятельности органов государственной власти», - говорилось в записке. Однако для борьбы с террористическими и экстремистскими организациями Россия располагает и без того развитой правовой базой.

Наконец, нельзя исключать, что закон станет дополнительной правовой базой для борьбы с организациями «третьего сектора». В данном случае для НКО, которые получают иностранное финансирование, введен термин «иностранный агент». Однако из-под действия закона выпадают другие организации, действующие без образования юридического лица, либо как общественное движение. Таким образом, закон однозначно может быть использован для запрета деятельности «Открытой России» - проекта Михаила Ходорковского. Это сетевая организация, которая имеет свои СМИ, экспертную площадку, проводит семинары и другие мероприятия. Сам Ходорковский не скрывал своего намерения при помощи этого проекта «вырастить свободномыслящую либеральную элиту», которая могла бы прийти на смену нынешней. «Открытая Россия» - общественно-политический проект, который не может быть признан «иностранным агентом», так как не является НКО.

Очень важным является и тот факт, что закон запрещает участие физических и юридических лиц в деятельности «нежелательных организаций». Что значит «участие», остается непонятным. При расширительном толковании, что позволяют формулировки закона, под преступную деятельность можно подвести любую причастность к деятельности организации (например, присутствие на ее мероприятиях), даже если это не подразумевает вовлеченность в ее непосредственную работу на штатной или договорной основе.

Наконец, весьма странно выглядит и сам термин «нежелательная организация». Он подразумевает, что деятельность организации не попадает автоматически под традиционные запреты незаконной деятельности – то есть они не могут быть запрещена как террористические, экстремистские или иные, для которых уже существует законодательство. А речь идет о субъективном праве государства на основании лишь подозрений признавать те или иные организации «нежелательными».

Наличие подозрений при этом не требует никаких доказательств. А признание организации «нежелательной» не связано с судебным решением. Для этого будет достаточно решения Генерального прокурора, который должен согласовать его с МИД России. Это относительно смягченная формулировка: к первому чтению в тексте законопроекта предусматривалось согласование решения с ФСБ, МВД и другими силовыми структурами. Вероятно, в Кремле предпочли сохранить некую страховку от инициативности «спецслужб». Напомним, что Генпрокуратура политически находится в конкурентных отношениях с ФСБ и СКР. Перечень иностранных организаций будет вести и обнародовать Минюст России.Вести же реестр «нежелательных организаций» будет Минюст (также, как и список НКО, признанных «иностранными агентами»). Признание организации «нежелательной» означает запрет ее деятельности на территории России, запрет на распространение информационных материалов о ее работе, включая и сеть «Интернет» (то есть могут блокироваться сайты, упоминающие эти организации), заморозку ее финансовых активов и запрет для банков на осуществление любых операций с такой организацией.

Во втором чтении была несколько смягчена ответственность за сотрудничество с «нежелательными организациями». Участникам в деятельности «нежелательной» организации грозит административное наказание: обычным гражданам — штраф до 15 тысяч рублей, должностным лицам — до 50 тысяч, организациям — до 100 тысяч. За многократное нарушение возбудят уголовное дело, и наказание может быть гораздо жестче — от очень крупных штрафов (верхняя планка — 500 тысяч рублей) до лишения свободы от 2 до 6 лет (в изначальной версии закона было до 8 лет).

Закон вызвал большую критику. Представитель ОБСЕ по вопросам свободы СМИ Дунья Миятович призвала президента России Владимира Путина наложить вето на документ. По мнению Миятович, этот закон будет негативно влиять на свободу выражения мнений и свободу СМИ. «Широкая и расплывчатая формулировка этого закона накладывает серьезные ограничения на широкий спектр демократических прав, включая свободу выражения мнений и свободу средств массовой информации», — отметила представитель ОБСЕ. Принятый российским парламентом закон о нежелательных иностранных НКО предусматривает штрафы за участие в организациях, «представляющих угрозу основам конституционного строя России, обороноспособности страны и безопасности государства». Уполномоченный по правам человека в РФ Элла Памфилова высказала мнение, что закон о «нежелательных» иностранных организациях может поставить под удар российские НКО. «Этот закон — новейшая глава в истории беспрецедентного наступления на неправительственные организации. Фактически он призван криминализовать законную деятельность и раздавить свободу слова и объединений. Последние жесткие ограничения являются составной частью растущей волны репрессий, направленных на подавление свободы слова, недопущение дебатов и удушение свободы выражения мнений в России», — сказал директор Amnesty International по Европе и Центральной Азии Джон Дальхизен.

Проблема закона о нежелательных организациях не только юридическая, но и политическая. Авторы документа считают, что тем самым Россия обзаводится собственным инструментом, по сути, введения санкций в отношении коммерческих компаний. Однако подобная трактовка выглядит как минимум спорной: президент страны и правительство обладает всеми полномочиями, чтобы препятствовать на территории России деятельности тех или иных организаций. Например, достаточно вспомнить запрет на импорт молдавской или грузинской продукции. Продуктовое эмбарго Россия использовала неоднократно. При этом, в отличие, например, от США, которые ввели санкции в отношении отдельных российских компаний, Россия не называет прямо истинные причинам эмбарго. Запрет на импорт грузинского вина сопровождался обвинениями в несоответствии продукции санитарным стандартам России.

Также Россия имеет опыт запрета деятельности на своей территории организаций, которые признаются экстремистскими или террористическими. Так было, например, с украинским «Правым сектором», признанным экстремистским. До сих пор Россия не позволяла себе пользоваться санкциями именно как инструментом внешней политики. Однако принимать для этого специальный закон – избыточно. Похоже, что на самом деле, нынешний закон как раз и не является инструментом внешней политики, и никого Россия «сдерживать» не собирается. Речь идет о попытке закрыть возможности внешнего влияния на внутреннюю ситуацию в стране, что имеет под собой внутриполитическую, а не внешнеполитическую мотивацию.

Конечной целью закона о «нежелательных организациях» являются не иностранные компании, против которых у Кремля достаточно инструментов, а российские юридические лица и граждане, в отношении которых создается правовой механизм, призванный воспрепятствовать взаимодействию с внешними структурами, воспринимаемыми властью как опасные, будь то коммерческие организации, НКО или общественные движения. Инструментарий создается максимально гибкий, что потенциально позволит властям запретить любую политическую, общественную активность, связанную с иностранными структурами любому гражданину или компании. Это можно расценивать не только как создание комплекса «антиоранжевых» барьеров, но и как юридические рамки для дальнейшей изоляции российского общества от внешнего мира.

Татьяна Становая – руководитель Аналитического департамента Центра политических технологий

Версия для печати