25.05.2015 | Марина Войтенко

Бюджетное планирование с «циклической очисткой»

По данным Росстата, промвыпуск в РФ за четыре месяца 2015 года сократился на 1,5% по сравнению с аналогичным периодом-2014. В апреле показатель упал на 4,5% в годовом и на 6,5% в месячном выражении, с очисткой от сезонного фактора – на 1,6%. Главная неприятность – ускорение спада в обработке до 7,2%, отражающее ограниченные возможности новых вливаний по линии гособоронзаказа и продолжающееся сжатие потребительского и инвестиционного спроса.

В МЭР, впрочем, полагают: спад инвестиций в апреле замедлился до 4,8% (3,7% за четыре месяца). Оценки производства и импорта инвестиционных товаров, сделанные ЦМАКП, этого, однако, не подтверждают. Объем предложения (внутренний выпуск и импорт машин и оборудования, а также стройматериалов) по сравнению с мартом сократился на 9%, с начала года – на 18,9% (с устранением сезонности). В итоге показатель января-апреля составил 79% от уровня годовой давности (в том числе 71% в апреле).

С падением производства (в сравнении с мартом оно ускорилось в 7,5 раза) корреспондируют и апрельские итоги банковского сектора: сокращение активов на 2,8% и портфеля корпоративных кредитов на 3,5%, рост просрочки нефинансовых компаний на 6,9%, снижение объема депозитов и средств на счетах организаций (в рублевом исчислении) на 5,8%. Убыток кредитных организаций с начала года составил 17 млрд. рублей (в 2014 году за тот же период зафиксирована прибыль в 292 млрд. рублей).

По мнению экспертов, потерей 1,3% по итогам года в целом (в соответствии с официальным прогнозом МЭР) промышленность не ограничится. Спад, скорее всего, будет глубже. Это предположение, вместе с тем, пока никак не сказалось на ожиданиях годовой динамики ВВП. По оценке МЭР, его сокращение в апреле составило 3,5-3,7%. Тем не менее, инерция прогнозного оптимизма сохраняется. Глава Минэкономразвития Алексей Улюкаев уверен, что спад-2015 может оказаться меньше прогнозных 2,8%^[1]. Министр финансов Антон Силуанов называет 2,5%, при этом, по его словам, пик падения сдвигается на третий квартал. Такой транзит срока нащупывания экономикой «дна» (еще пару недель назад многие в правительстве были уверены, что все самое худшее уже позади) подтверждает и траектория сводного опережающего индекса, оставшегося в апреле в отрицательной области (-3,8%) и показавшего тем самым – в ближайшие два-три месяца выхода из рецессии не видно.

В то же время, Bank of America свои оценки динамики ВВП РФ в 2015-2016 годах улучшил: -2,8% и +1,1% против -4,0% и +0,9% парой месяцев ранее. Еврокомиссия также скорректировала прогноз – спад в текущем году на 3,5%, рост в следующем на 0,2%. Более реалистичными (после безудержного сверхоптимизма в конце 2014 года) стали ожидания экспертов ООН: спад-2015 на 3%, рост-2016 – около нуля.

Несколько «потеплел» и очередной консенсус-прогноз (составляется ежеквартально) Центра развития НИУ ВШЭ – падение ВВП в 2015 году достигнет 3,6% (предыдущая оценка – «-4,0%»), в 2016-ом возможен слабый рост, то темпы до конца десятилетия не превысят 2,0%^[2].

МВФ также смягчил свой прогноз-2015 по снижению ВВП – с 3,8% до 3,4%. В 2016 году аналитики Фонда рассчитывают уже не на продолжение рецессии (спад на 1,1%), а на стагнацию на уровне 0,2%. Вместе с тем, сложившиеся структурные ограничения не позволят в дальнейшем разогнаться российской экономике больше, чем на 1,5% в год (во Всемирном банке еще более сдержаны – 1,1% к 2017 году).

В свою очередь Алексей Улюкаев, начиная с 2017 года видит возможность выхода инвестиций в рост примерно на 9,5% в год (в 2018 году их доля в ВВП должна будет насчитывать 22%). При этом темпы ВВП способны повыситься до 4,0-4,5%, то есть, опередить общемировую динамику (правда, при условии, что производительность труда будет увеличиваться не менее чем на 5% в год). Эти 5%, однако, должны стать следствием глубоких структурных трансформаций российского хозяйства.

Как ни относиться к оптимизму прогнозов, после их «циклической очистки» (читай – выхода из рецессии) качественной характеристикой состояния отечественной экономики остается ее структурный кризис. И этому системному вызову еще только предстоит найти адекватный ответ как в текущих, так и в перспективных планах правительства и денежных властей.

Аналогичные выводы содержатся и в заявлении МВФ (21 мая) по завершению первого мониторинга-2015 состояния российской экономики. По мнению аналитиков Фонда, «долгосрочный экономический рост остается низким, учитывая структурные проблемы». Ключевое значение для его повышения «имеют активизация проведения структурных реформ и предотвращение ослабления интеграции в мировое хозяйство». Что же касается собственно макроэкономической политики, то основная рекомендация – это максимально возможная осмотрительность.

Наряду с нормализацией денежно-кредитной политики темпами соответствующей динамике снижения инфляции и ее ожиданий, естественно, допустимо (хотя и в ограниченных размерах) налогово-бюджетное стимулирование. «Однако, - и это особо подчеркивают в Фонде, – необходим план среднесрочной консолидации в целях адаптации к дальнейшему сохранению более низких цен на нефть».

Похоже, однако, что миссия МВФ на сей раз едва успела к «последнему вагону». Судя по информации из Минфина РФ, напряженная работа как раз над такого рода планом в самом разгаре.

На минувшей неделе Минфин выдвинул целый пакет предложений, дающих ощущение начала структурного разворота. Чтобы к 2018 году выйти на сбалансированный бюджет, ведомство считает необходимым сокращать дефицит бюджета на один процентный пункт ВВП ежегодно. Министр финансов Антон Силуанов рассчитывает, что дисбаланс госказны уже в 2016 году не превысит 2,4% ВВП по сравнению с ожидаемыми 3,4% в текущем^[3].

Первые расчеты к формированию федерального бюджета на 2016-2018 годы Минфин РФ подготовил, исходя из четырех сценариев. «Вариант А» предполагает финансировать расходы в конструкции, заложенной в уже сокращенный бюджет 2015-2017 годов. Но в этом случае избежать секвестра бюджета ниже 25,9% в номинальном выражении не удастся, а резервы иссякнут уже в 2016 году.

В отличие от «Варианта А» «Вариантом 1» предусматривается применение бюджетного правила на протяжении всей трехлетки. При этом дефицит-2016 увеличится до 4,7% ВВП, а расходы – до 21,4% ВВП. Кроме того, даже в 2018 году в Резервном фонде по-прежнему будет присутствовать дефицит в размере 1,2 трлн. рублей даже при условии, что его прекращают тратить, и туда начнут поступать первые послекризисные доходы.

Вновь накапливать резервы позволяет в большей степени соответствующий целям основных направлений деятельности правительства по выходу на бездефицитный бюджет в 2018 году «Вариант 2», предполагающий ежегодное сокращение расходов в реальном выражении на 5% в реальном выражении, а в номинальном уже в 2016 году – на 9,9-12,9% (с учетом госпрограммы вооружений и без нее). Это означает урезание по нарастающей финансирования госпрограмм в 2016-ом на 16%, в 2017-ом – на 20%, в 2018 году – на 30%. В соотношении с ВВП расходы бюджета на следующие три года составят 18,7%, 17,2% и 15,9% соответственно. При этом в конце 2016-го в Резервном фонде должно остаться чуть больше 1 трлн. рублей, что позволит отказаться от финансирования дефицита его средствами и накопление его объема с 2018 года.

С целью ограничить расходы бюджета, Минфин предлагает новую трактовку бюджетного правила^[4] – «очистить его от эффекта девальвации», поскольку практика применения бюджетного правила не работает в условиях новых, резко упавших цен на нефть и сильно ослабевшего рубля.

Согласно расчетам Минфина, при сохранении статус-кво в интерпретации бюджетного правила расходы бюджета (а, следовательно, и дефицит Резервного фонда) оказываются почти на 1,5 трлн. рублей выше даже заложенных в действующем пока законе. Как пояснил 20 мая после обсуждения проекта бюджета правительства с президентом Антон Силуанов, идея ведомства состоит в том, чтобы базовую цену в долларах умножать не на прогнозируемый Минэкономразвития курс рубля, а на тот курс, который сложился бы при такой базовой цене. То есть, если, согласно бюджетному правилу, в 2016 году базовая цена нефти (рассчитанная как средняя за последние три года) сейчас составляет $87 (против заложенных в прогнозе МЭР $60) за баррель, то доллар должен был бы стоить около 40 рублей, а не 56,8 рубля, как сейчас предусмотрено макропрогнозом. По мнению министра финансов, «при $87 за баррель можно применять расчетный курс^[5], который был бы при такой цене на нефть». Новая трактовка бюджетного правила, полагают в Минфине, позволит в 2016 году сократить расходы (с 2017-го уже не будет такой жестко необходимости сильно сдерживать их, так как при снижении базовой нефтецены начинает слабеть и привязанный к ней рубль) и добиться бездефицитности госказны (0,2%) к 2018 году. Кроме того, в этом случае корректировать правило и вносить изменения в действующее законодательство не придется.

Дефицит же пенсионного фонда остается проблемой для федерального бюджета во всех сценарных расчетах. Даже в «Варианте 2» трансферт в него из госказны из-за индексации пенсий и выплат по инфляции потребуется увеличить на 1,1 трлн. рублей в 2016-ом, на 1,2 трлн. – в 2017-ом и на 1,7 трлн. рублей – в 2018 году.

Реакция социального блока правительства на предложение Минифина об отказе индексации пенсий по уровню инфляции ожидаемо была негативной. Но в этом есть и немало лукавства. Ведь речь идет не о снижении уровня жизни пенсионеров, а о повышении эффективности деятельности самого фонда – не об отказе от индексации как таковой, а о привязке ее к росту доходов ПФР. Такое положение уже есть в действующем законодательстве, но с оговоркой «не ниже инфляции». Исключение же ее из правового поля означает необходимость качественной трансформации самой пенсионной системы.

Как подчеркнул глава Минфина, задача ведомства на этот год – «подготовка нового трехлетнего бюджета, который должен запустить необходимые структурные изменения в экономике. Нам важно сокращать текущие расходы бюджета, оставлять как можно больше ресурсов в частном секторе экономики. Бюджет не может заместить частного инвестора, а государство не может заменить частного собственника». Судя по «утечкам» в СМИ, этим целям в наибольшей степени может соответствовать «четвертый вариант» сценарных расчетов министерства финансов, учитывающий реализацию структурных решений, в результате которых в зависимости от конъюнктуры будет изменена модель распределения расходов. В первую очередь он предполагает оптимизацию социальных расходов, включая также сферу образования и здравоохранения. Но делать выводы о его приоритетности пока преждевременно, поскольку расчеты по этому варианту не производились, а детали его еще требуют прояснения.

Бюджетное планирование, таким образом, на деле разворачивается к задачам реальной реструктуризации экономики с постоянными стимулами к этому вследствие сдержанности в госрасходах и поступательного повышения их эффективности. В этом – важнейшее условие для запуска мотора инвестиционного роста. Главным же ограничителем такого маневра по-прежнему остается свобода политической воли власти в электоральном цикле, совпадающем по срокам с горизонтом предполагаемых корректировок.

Марина Войтенко – экономический обозреватель

^[1] При этом в МЭР полагают, что отток капитала-2015 составит около $90 млрд., среднегодовая цена нефти - $55-60 за баррель, а среднегодовой курс доллара «расположится» в интервале 50-60 рублей. Прогноз по инфляции – 11,9% на конец года (к настоящему времени – уже 8,2%) пока не пересматривается. Вместе с тем, сохраняются шансы, что итоговый показатель может оказаться ниже (в годовом выражении к середине мая рост цен притормозил до 16%).

^[2] С учетом результатов первого квартала это означает, что ВВП во втором-четвертом кварталах год к году должен сократиться на 4,2%. Долгосрочный консенсус-прогноз равновесного курса доллара к рублю на дистанции 2021 года исходит из 60 руб./$. При этом менее оптимистичными стали предположения относительно нефтецен. Кварталом ранее опрошенные эксперты не исключали, что Urals к 2021 году будет стоить до $90 за баррель. Нынешняя оценка – не выше $83.

^[3] Стоит отметить, что и на текущий год прогноз Минфина несколько улучшился – ранее ведомство ожидало, что дефицит бюджета-2015 вырастет до 3,7% ВВП с 0,5% в 2014 году. Судя по всему, связано это по большей части с оптимизмом официальных макропрогнозистов. Динамика же самого показателя пока не дает оснований для таких выводов.

По данным Минфина, за январь-апрель дефицит федерального бюджета РФ составил 995,79 млрд. рублей, или 4,4% ВВП, что выше ожидаемого показателя-2015 (3,4%). Причем темпы разрастания «дыры» в госказне в середине весны ускорились – в первом квартале – 4,2%.

За четыре месяца объем поступивших доходов составил 36,3% (4,548 трлн. рублей) к утвержденному на текущий год уровню. Больше всего поступлений обеспечила Федеральная налоговая служба – 39,1% (2,456 трлн. рублей). «Взнос» Федеральной таможенной службы составил 32,5% (1,568 трлн. рублей) к годовым прогнозным показателям, других федеральных ведомств – 42,3% (514,237 млрд. рублей). От плана существенно отстает лишь Росимущество – 4,5% (9,3 млрд. рублей).

^[4] Напомним, бюджетное правило – правило формирования российского бюджета, которое определяет максимальный уровень расходов, исходя из цены на нефть. Его целью является снижение зависимости главного финансового плана страны от конъюнктурных доходов. Суть правила состоит в том, чтобы перечислять в Резервный фонд дополнительные нефтегазовые доходы, которые формируются в случае превышения фактической цены нефти над прогнозной. После превышения объемом Резервного фонда планки в 7% ВВП дополнительные нефтегазовые доходы должны направляться в Фонд национального благосостояния. Кроме того, бюджетное правило устанавливает лимит на дефицит бюджета в размере 1% ВВП. Если цена на нефть снижается, то расчетная цена на нее определяется как средняя за последние три года.

^[5] Среди обсуждаемых предложений есть и переход к расчетам базовой цены нефти в рублях по историческому курсу.

Версия для печати