09.06.2015 | Марина Войтенко

Фискальные предпосылки структурных реформ

Официальные итоги апреля-2015, подведенные МЭР, произвели впечатление – спад в экономике усилился. Сокращение ВВП в годовом выражении составило 4,2%, за январь-апрель его объем уменьшился на 2,4% к соответствующему периоду прошлого года. Сезонная очистка, правда, демонстрирует некоторый сброс скорости снижения (январь – 1,0%, февраль и март – по 0,9%, к середине весны – 0,8%). В то же время, устранение влияния сезонного фактора на основные макроэкономические параметры продолжает указывать на сложность «переживаемого момента». Без изменений (то есть, в состоянии стагнации) на нулевом уровне остались индекс агропроизводства и объем строительных работ.

В мае негативные тренды получили продолжение – PMI обрабатывающих отраслей опустился до 47,6 пункта (против 48,9 пункта месяцем ранее), что во многом явилось следствием снижения объемов новых заказов до минимума последних шести лет. Сводный опережающий индекс (СОИ) пробил новое «дно» в «-5,0%» (в апреле его значение составляло «-3,8%»), что означает отсутствие признаков выхода из рецессии в ближайшие два-три месяца.

В итоге градус повышенной температуры оптимизма официальных ньюс-мейкеров пошел на убыль. По версии МЭР, снижение ВВП за первое полугодие будет более глубоким, чем за январь-апрель – вероятно, свыше 3%. Министр экономики Алексей Улюкаев полагает, что «высокая цифра падения ВВП год к году будет и по третьему кварталу», хотя и обнаружит тенденцию к снижению. При этом в министерстве не устают повторять: в четвертом квартале возможен «серьезный отскок» с разворотом темпов роста на плюс. Ощущения эти в принципе правдоподобны, поскольку именно на это время всегда приходится основной массив статотчетности по инвестициям, сделанным в течение года. Тем не менее, экспертные прогнозы такого квартального роста (в годовом выражении) пока не предполагают.

По-прежнему сдержан в эмоциях и осторожный Банк России. Его глава Эльвира Набиуллина уверена: «Текущие показатели экономики оказались лучше ожиданий, но преждевременно говорить, что все кризисные явления миновали. Риски смягчились, но остались теми же самыми». Участники рынка, внимательно отслеживая заявления и действия регулятора, делают свои выводы. Один из главных – в экономике может возникнуть самораскручивающаяся спираль ожиданий ослабления рубля. Напомним, что консенсус-ориентир у лидеров банковского рынка – 55 рублей за доллар к концу года (это считается «справедливой стоимостью» при нынешнем тренде нефтецен – средний уровень Urals в январе-мае – $56,05 за баррель). МЭР, впрочем, не исключает среднегодовых 60 руб./$ при нефти в $50 за баррель.

Бюджет от ослабления рубля только выиграет. Однако торможение инфляции[1] может заметно подрастерять темп. К тому же при отсутствии значимого расширения экспорта (по оценке ЦБ РФ, в 2015 году экономика может недополучить $150-170 млрд. соответствующих поступлений) будет сокращаться профицит счета текущих операций (до $2,5-3 млрд. в месяц после $9 млрд. в среднем за январь-май). Рост рубля, таким образом, по-видимому, взял длительную паузу.

В МЭР полагают, что прогноз спада-2015 в 2,8% – это максимальная оценка, на деле ВВП сократится в меньшем объеме. Председатель Комитета гражданских инициатив Алексей Кудрин в этом не убежден: подобравшись к концу второго квартала к 3-4%, глубина рецессии может застрять на этом рубеже и до конца года (1,5% из этого «набора» – цена кризиса в Украине и санкций). Между тем, логика развертывания рецессии уже в полной мере обнаружила главную проблему-2016 – неустойчивость и слабость ожидаемого роста. Без структурных реформ его темпы, считает Алексей Кудрин, не превысят 1,0-1,5%. Последние пересмотры прогнозов для РФ Всемирного банка[2] (спад-2015 – 2,7% против 3,8% по апрельской оценке, рост-2016 – 0,7%) и Организации экономического сотрудничества и развития[3] (-3,1% в 2015-ом и +0,8% в 2016 году), по сути, исходят из тех же опасений. Институциональные же условия ведения бизнеса и инвестклимат по меньшей мере не улучшаются, что отразилось, например, в перемещении РФ с 38-го на 45-е место в рейтинге конкурентоспособности ведущих экономик мира[4], рассчитываемом IMD (Международным институтом развития управления).

Следствием наблюдаемых результатов и ожидаемых прогнозов становится «переоценка ценностей» в наборе применяемых (и назначенных к этому, но еще не принятых) антикризисных мер. Нагляднее всего это заметно в дискуссиях вокруг налоговой политики. Исходная точка – констатация того, что фискальное бремя в РФ на 17 п.п. тяжелее, чем в других странах ЕАЭС; на 22 п.п. – чем в среднем в БРИКС. Возможности применения бюджетных стимулов существенно ограничены – в рамках бюджета 2015-2018 годов госпрограммы придется «резать» на 20-30%. Отсюда логичен поворот к поиску ресурсов стимулирования в области налогов.

Первый шаг сделан – принято решение о моратории на увеличение ставок по неналоговым платежам, введение некоторых из них отложено на 2019 год. Напомним, по данным Минэкономразвития, к настоящему времени в РФ введено больше 70 таких разного рода обременений, оценка МЭР их стоимости для бизнеса – примерно 3% ВВП. Ранее Российский союз промышленников и предпринимателей (РСПП) выступал за корректировку или отмену более 50 неналоговых платежей на время кризиса[5]. Однако к совещанию 1 июня у премьер-министра Дмитрия Медведева подготовленные Минэкономразвития и бизнесом предложения касались 20-ти.

По его итогам было принято решение отложить введение шести, предусмотренным действующим законодательством, но сборы по которым еще не взимались[6], и продлить уже действующий мораторий еще по пяти[7]. В третью группу вошли неналоговые платежи, по которым нормативно-правовые акты еще не приняты. Из этой группы решено ввести мораторий на расходы на выполнение требований по транспортной безопасности, проведение обязательного энергетического обследования, установление специальных условий обеспечения безопасности и антитеррористической защищенности объектов ТЭК.

В течение двух недель министерства и ведомства должны подготовить соответствующие проекты нормативно-правовых актов по введению отсрочек. Ожидаемая экономия для бизнеса по неналоговым платежам, по оценке МЭР, составит 1,5 трлн. рублей, «Опоры России» – 1 трлн.

ЦБ РФ удалось отстоять дополнительные страховые взносы в Фонд страхования вкладов, которые администрирует АСВ. Как и было предусмотрено, с 1 июля 2015 года они начинают применяться для взносов в зависимости от величины максимальных ставок по вкладам, с 1 января 2016 года – и в зависимости от показателей устойчивости банков.

Не попали в список отложенных и торговые сборы, которые могут быть введены уже с 1 июля с.г. в городах федерального значения (Москва, Санкт-Перербург и Севастополь[8]). Вице-премьер РФ Аркадий Дворкович 4 июня в ходе «Недели российского ритейла» и вовсе заявил, что в случае торговых сборов «речь не идет о дополнительной налоговой нагрузке для тех, кто уже платит налоги». Между тем, московские предприниматели начали сбор подписей за отмену сбора, заявив, что они приведут к закрытию 15 тыс. торговых точек и потере 90 тыс. рабочих мест. Правда, вице-премьер оговорился – «Обсуждение этого вопроса продолжается, эта тема не закрыта полностью».

Крупному бизнесу тоже предстоит найти с регуляторами консенсус, но уже по поводу права создавать консолидированные группы налогоплательщиков. Напомним, поправками к Налоговому кодексу на 2015 год приостановлена регистрация договоров о создании новых КГН, а также пополнение состава уже образованных групп. Выдвинувшая год назад это предложение Счетная палата тогда обосновала его необходимостью борьбы с манипулированием прибылью. Теперь правительство обсуждает продление этой меры еще на три года, аргументируя это необходимостью укрепить бюджеты регионов. Против выступают РСПП и большинство корпораций.

Позиция крупного бизнеса вполне понятна. Как отметил глава РСПП Александр Шохин, в 2012 году нормы о КГН вводились «в пакете» с законом о трансфертном ценообразовании, поэтому если продлевать мораторий, то подобные решения было бы справедливо принять и в отношении контроля за трансфертными ценами во внутрихолдинговом обороте.

Почти сходной позиции придерживается и Минфин, не поддерживающий предложений о ликвидации или изменении механизма КГН. Министр финансов Антон Силуанов в ходе парламентских слушаний в Госдуме по «Основным направлениям налоговой политики РФ на 2016-2018 годы» (ОННП) 2 июня заявил также о необходимости «повысить порог признания сделок контролируемыми [в рамках налогообложения по механизму КГН] до 2-3 млрд. рублей». Кроме того, он подчеркнул, что механизм этот вводился для того, чтобы распределение налога по стране стало более справедливым. Но как раз проблемы региональных бюджетов стали поводом для критики ОННП со стороны главы Счетной палаты (СП) Татьяны Голиковой.

По данным Минфина, от введения механизма консолидированной группы налогоплательщиков (КГН) выиграли 53 региона, у 32-х уменьшилась налоговая база, причем более половины потерь пришлось на отнюдь не дотационные Москву и Ханты-Мансийский автономный округ. Ожидаемый же в 2015 году совокупный дефицит региональных бюджетов оценивается СП в 959 млрд. рублей[9] (основная нагрузка ляжет на них во втором полугодии). По мнению Татьяны Голиковой, высказанному на слушаниях в Госдуме, ОННП не дает ответа на вопрос о том, каким образом правительство будет решать проблему большого дефицита региональных бюджетов:

С другой стороны, Минэкономразвития критикует документ за то, что в нем отражена лишь фискальная составляющая налоговой системы. «Но эта система – не только механизм ресурсного обеспечения обязательств государства, но и мощный инструмент экономической политики, который способен мотивировать или демотивировать бизнес для инвестиций, импортозамещения, выхода на новые рынки», – подчеркнул глава МЭР Алексей Улюкаев. Претензии депутатов к ОННП (при отсутствии реальных предложений) и вовсе разнонаправлены – от наполнения региональной казны «по любому» до снижения налогов.

В постановлении же Совета Федерации по итогам заседания 3 июня, на котором был заслушан отчет о работе Счетной палаты, содержится рекомендация правительству разработать конкретные предложения «по устранению системных проблем, связанных с формированием и эффективной реализацией госпрограмм, путем внедрения современной системы управления рисками ….».

Судя по всему, разворачивающаяся «битва за бюджет» 2016-2018 годов обещает быть не просто жаркой, а наполненной мучительным поиском ответа на вопросы – как и чем стимулировать и поддерживать прогнозируемый рост. Уже понятно, что любое утяжеление фискального бремени способно отправить экономику в длительную стагнацию. Но и ресурсы его облегчения исчерпаны почти полностью. Эффективность же всех прочих регулятивных практик (включая и ослабление монетарной политики) сильно ограничена качеством и рыночных институтов, и системы госуправления в целом. Из этой реальности должны вырасти новые экономико-политические императивы. Поэтому у структурных реформ еще есть некоторые шансы, чтобы начаться в ближайшие год-два.

Марина Войтенко – экономический обозреватель

[1] По данным Росстата, темп инфляции в мае замедлился до 0,4% против 0,5% в апреле, 1,2% в марте, 2,2% в феврале и 3,9% в январе. В годовом выражении (по сравнению с маем 2014 года) цены на товары выросли на 17,2% (в том числе на продовольственные – на 20,2%, продовольственные товары без плодоовощной продукции – на 19,5%, непродовольственные – на 14,3%), на услуги – на 11,6%, общий рост составил 15,8%, с начала года – 8,3%. Для сравнения: в последний месяц весны-2014 инфляция была на уровне 0,9%, за пять месяцев – 4,2%. Всемирный банк ожидает, что среднее значение инфляции в РФ по итогам 2015 года составит 15,5%, в 2016 году – 7,5%. По мнению экспертов ОЭСР, темп роста цен-2015 ускорится до 16,3% с 7,8% в 2014 году, в 2016-ом предполагается ее резкое ослабление до 7%.

[2] Скорректированный прогноз ВБ главным образом обусловлен динамикой цен на нефть за последние два месяца. В апрельском прогнозе банк закладывал в качестве базовой цену на нефть на уровне $53,2 за баррель в 2015 году и $56,9 за баррель – в 2016-ом, теперь – $58 и $63,6 соответственно.

[3] По прогнозу ОЭСР, экономический рост восстановится во второй половине 2015 года и продолжится в 2016 году за счет инвестиций в программы импортозамещения и более высоких цен на нефть и газ.

[4] Напомним, что эксперты IMD каждый год, начиная с 1989 года, публикуют рейтинг конкурентоспособности, основанный на анализе 61 страны мира по более чем 300 критериям с точки зрения ведения бизнеса. Стоит отметить одну общую черту стран, занимающих первые места в рейтинге. Девять из первой десятки также входят в десятку экономик с самым высоким уровнем эффективности бизнеса – показателя, отражающего насколько обстановка внутри страны способствует тому, чтобы бизнес был инновационным, ответственным и прибыльным. Лидирующие позиции уже на протяжении нескольких лет принадлежат США, Гонконгу, Сингапуру и Швейцарии. В 2010 году IMD повысил рейтинг России на 13 позиций, и с тех пор она занимала 38 место.

[5] Среди инициатив РСПП и создание единого реестра всех неналоговых платежей и сборов для определения совокупной фискальной нагрузки. На данный же момент Минфин отвечает за налоги, часть неналоговых платежей находится в ведении МЭР, другие – в «зонах ответственности Центробанка, Минтруда и Минздрава.

[6] В частности, вводится мораторий, в частности, на экологический сбор с предприятий, которые не утилизируют отходы своего производства, плату за ущерб, причиненный централизованным системам водоотведения, и плату за сброс загрязняющих веществ, мораторий на расходы по созданию резервов материальных финансовых ресурсов, необходимых для ликвидации чрезвычайных ситуаций. Кроме того, может быть скорректирован тариф сбора с транспортных средств с разрешенной максимальной массой свыше 12 тонн.

[7] Эта группа включает неналоговые платежи, которые установлены и уже взимаются. По ним предлагается сохранить неизменность ставок, либо снизить их. В частности, речь идет о плате за оформление ветеринарных сертификатов и сопутствующие этому платные услуги (возможно изменение сроков моратория), об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта, плате за размещение отходов производства и потребления на собственных полигонах предприятий.

[8] Из трех городов федерального значения торговые сборы с 1 июля вводит только Москва – Петербург и Севастополь отложили это решение.

[9] О том, что российские региональные органы власти сталкиваются с возрастающим риском дефолтов, отмечается и в докладе Standard & Poor's Ratings Services, обнародованном 4 июня 2015 года. Аналитики S&P отмечают замедление роста прибыли в корпоративном сегменте и номинальных доходов населения, что ограничивает поступления по основным региональным налогам – налогу на прибыль и НДФЛ вкупе с высокой закредитованностью субъектов РФ (государственный долг регионов на 1 мая текущего года, по данным СП, составил 2,1 трлн. рублей).

Версия для печати