29.06.2015 | Марина Войтенко

Бюджет-2016 – тяжелый выбор

По итогам заседания правительства 25 июня, как отмечено в протокольном решении, подписанном премьером Дмитрием Медведевым, параметры федерального бюджета на 2016 год и на плановый период 2017-2018 годов приняты за основу. Понятно, что речь идет о самой ранней стадии формирования будущего законопроекта, который существенным образом повлияет на содержание экономической политики ближайших трех лет. Детали, конечно, еще будут дорабатываться и многократно оспариваться всеми участниками бюджетного процесса, расходы перегруппировываться и уточняться, доходы, видимо, тоже получат некоторое пока еще «неучтенное» приращение. Но главные принципы построения бюджетной конструкции определены, что в текущей макроэкономической ситуации пришлось явно ко времени.

Подведенные Росстатом итоги января-мая наглядно показывают – рецессия в российском хозяйстве углубляется. За пять месяцев промвыпуск потерял 2,3%, причем в мае в годовом выражении опустился на 5,5%. Продолжилось сжатие внутреннего потребительского спроса: сокращение торговой розницы составило 7,7% (9,2%), платных услуг населению – 1,4% (3,5%), реальных располагаемых денежных доходов – 3,0% (6,4%), реальных зарплат – 8,8% (7,3%). Не обрадовал и внешний спрос: объем внешнеторгового оборота с начала года в сопоставлении с показателем-2014 достиг лишь 67,3% (экспорт – 70,7%, импорт – 61,7%). Слабее стала и основа будущего роста – инвестиции в основной капитал с января по май упали на 4,8% (в мае год к году – на 7,6%).

В итоге общеэкономический спад за пять месяцев ускорился до 3,2% ВВП (оценка МЭР) против 2,4% по данным за первую треть текущего года. Однако после сезонной очистки помесячные темпы спада, в версии МЭР, уменьшаются: с 1,5% в январе до 0,6% в апреле и 0,4% в мае. По мнению министра экономики Алексея Улюкаева, рецессия нащупывает «дно»; в IV квартале возможен выход в область положительных значений главных макропоказателей, а в целом по году спад окажется порядка 2,5-2,8%. При этом динамика потребительского спроса, считают в МЭР, будет лучше прогнозной, инвестиций же и строительства, напротив, несколько хуже. Если учесть, что, по прогнозу Минтруда, реальные зарплаты россиян вернутся к уровню-2014 лишь в 2018 году[1], то рост инвестиций в ближайшие годы становится критически важным для развития экономики.

Предположения экспертов, между тем, остаются заметно менее оптимистичными, чем у правительственных аналитиков. В ИЭП им. Е.Т.Гайдара в обновленном прогнозе на 2015-2016 годы, согласившись с МЭР в том, что спад-2015 достигнет 2,8%, предпосылок к росту-2016 не увидели. Рецессия продолжится и в следующем году, правда, с меньшей глубиной – 1,2%. При этом реальные доходы прибавят 0,2%, но инвестиции и розничный товарооборот останутся в отрицательной зоне (-0,3% и -0,4% соответственно).

Базовый вариант среднесрочного прогноза Центра развития НИУ ВШЭ тоже малоутешителен: реальный ВВП-2015 сократится на 4,1%, в 2016 году – еще на 0,9%, рост в 1,8-1,9% начнется только в 2017-2018 годах. Падение инвестиций (-9,4%) и товарооборота (-9,6%) в текущем году продолжится и в 2016-ом (-0,9% и -1,2%). Положительная динамика в следующие два года выглядит довольно слабой: 3,0% и 1,9% по капвложениям; 3,4% и 4,1% по торговой рознице.

Риски экономической активности на стороне банковского сектора констатирует и ЦБ РФ. В его обзоре по финансовой стабильности (23 июня) прогнозируется прирост-2015 корпоративного кредитования в 9-11% (в основном за счет реструктуризации ранее взятых займов и ссуд). Банковская розница, наоборот, уйдет в минус (не исключено, что до 10%, как это было в 2008-2009 годах) при повышении доли плохих долгов до 16,5-17,0%. Ипотека покажет нулевой результат. При этом номинальные кредитные ставки (по прогнозу ИЭП, средняя в 2015 году – 16,2%, в 2016-ом – 9,9%) будут оставаться ограничителем инвестиционной активности.

Что же каса6ется федерального бюджета, дефицит которого с начала года уже превысил 1 трлн. рублей[2], то его стимулирующая роль выглядит довольно скромно. Хотя рост расходов в январе-мае в номинальном выражении составил около 1 трлн. рублей, более половины (549,3 млрд. рублей) пришлось на раздел «национальная оборона», еще 315,6 млрд. рублей – на социальную политику. При этом траты по разделу «национальная экономика» находятся на последнем месте по уровню исполнения бюджетных назначений (за пять месяцев только 28,8% годового плана). Напомним, что с 2006 года по настоящее время доходы бюджета упали на 8%, расходы, напротив, увеличились на 70% (социальные траты из госказны в соотношении к ВВП прибавили за это время две трети, дойдя до 14,3%). Такая разбалансировка функций бюджетной политики, впрочем, является прямым следствием структурных проблем в экономике – в 2006-2015 годах производительность труда выросла лишь на 18%, реальные же зарплаты – на 46%.

На этом фоне «принятые за основу» проектировки Минфина выглядят едва ли не «бюджетной революцией». Представляя свое «детище» на заседании правительства, министр финансов Антон Силуанов особо подчеркнул необходимость решения трех задач: содействие экономическому росту при неповышении до 2018 года налогового бремени при одновременном стимулировании фискальными льготами малого и среднего предпринимательства, территорий опережающего развития и капитальных вложений в инфраструктурные проекты; создание условий для запуска внутренних инвестиций; изменение структуры ВВП за счет снижения текущих расходов в пользу сбережений и инвестиций.

Как видим, последние рассматриваются как своего рода «хит» предстоящего бюджетного сезона. Об этом же в принципе говорил и премьер Дмитрий Медведев, отмечая, что параметры 2016-2018 годов должны учитывать долгосрочные риски и вызовы, обеспечивать устойчивость экономики к внешним шокам, сбалансированность бюджетной системы (особенно ее региональной и муниципальной частей) и стимулировать структурные изменения и развитие реального сектора (выделено автором).

Вместе с тем, в Минфине уверены, что возможности федерального бюджета добиваться поставленных целей ухудшились. Антон Силуанов предельно откровенно заявляет: «Мы не можем на прежнем уровне сохранять те объемы наших расходов, которые планировались в совершенно других макроэкономических условиях». Иными словами, отступать придется даже от уже утвержденных лимитов бюджетной трехлетки 2015-2017 годов.

В новых проектировках заложено основательное сокращение дефицита: с 2,4% ВВП в 2016 году (в 2015-ом ожидается около 3,2%) до 1,9% в 2017-ом и 0,7% в 2018 году. Доходы бюджета снижаются умеренно – 16,9% ВВП в 2016 году, 16,4% и 16,0% в следующие два года. Расходы, напротив, более радикально – с 20,4% ВВП в 2015 году до 19,2%; 18,3% и 16,7% в дальнейшем. Общий объем сокращений в абсолютном выражении около 5 трлн. рублей (при плановом недоборе только ненефтегазовых доходов на 4 трлн. рублей).

Главный резерв – величина так называемых нераспределенных условно-утвержденных расходов, от которых предполагается отказаться полностью. В реальной жизни это будет означать продолжение начатой в 2015 году оптимизации госпрограмм, то есть, сокращения затрат по ним (признанных неэффективными) ежегодно на 10%. По оборонным программам этот «норматив», по признанию министра финансов, будет «несколько меньше». При этом все ФЦП в течение трех лет должны быть полностью интегрированы в госпрограммы. Минфин будет устанавливать только общий лимит таких расходов. Заказчикам же программ (основным бюджетополучателям, то есть, министерствам и ведомствам и иным органам госуправления) придется «с колес» учиться управлять ими по-новому, чтобы текущими соблазнами (нередко выражающимися в избыточных госзаказах) не разрушить инвестиционные циклы. За этим предполагается установить особый контроль[3].

В связи с радикальным реформированием расходной политики следует упомянуть и намерение Минфина устанавливать предельный размер дефицитов региональных бюджетов – не более 10% от объема их доходов. Норма эта должна быть заложена законодательно вместе с требованием направлять все дополнительные поступления не на расходные обязательства, а на снижение дефицита (в 2015 году его общий показатель для всех субъектов РФ ожидается около 1 трлн. рублей при госдолге региональных администраций уже превысившем 2 трлн. рублей). При этом для расчета зарплат бюджетников предлагается использовать не прогнозные данные о размере среднего заработка, а фактические – с учетом всех наемных работников и индивидуальных предпринимателей. Порог отклонения от целевых значений роста заработной платы увеличен с 5% до 7%. Прямые трансферты несколько сокращаются, зато увеличиваются бюджетные кредиты регионам (для погашения их задолженности перед банками).

По расчетам Минфина, экономия от госпрограммного «маневра» может составить 2,4 трлн. рублей. По едкому замечанию газеты «Коммерсантъ», обсуждение этой части предложений правительственных финансистов протекало в «атмосфере спокойной обреченности». Чего нельзя сказать о поиске на другом принципиальном направлении. Речь идет об изменении порядка индексаций пенсий и соцвыплат. Социальный блок настаивает на 11%, 9,7% и 8,4% в 2016-2018 годах в соответствии с прогнозом МЭР по инфляции. Минфин, отмечая, что такая индексация потребует допрасходов в размере 3,5 трлн. рублей, предлагает исходить из закона о бюджете на 2015-2017 годы – 5,5% в 2016 году, затем 4,5% и 4,0%. Результат – снижение прироста социальных расходов на 2,5 трлн. рублей. Если этого не делать, то придется проводить секвестр других статей в 2016 году на 7,6%, в 2017-ом – на 13,7%, в 2018 году – на 19,7%. По мнению Антона Силуанова, «это означает снижение качества других не менее важных услуг образования, здравоохранения, снижение оборонных расходов и нереализацию темпов, заложенных в прогнозе социально-экономического развития».

Как видим, выбор предельно конкретен и очень непрост. Если не снижать расходы, придется наращивать внутренний госдолг и тем самым брать из экономики средства, необходимые для инвестиций сверх уже запланированных ежегодных заимствований в 1,0-1,5 трлн. рублей. В то же время, сокращения, сжимая потребительский спрос несут в себе еще и потенциал рисков для электорального цикла 2016-2018 годов.

То, что предложения Минфина[4] взяты за основу для разработки бюджета-2016 и на следующую трехлетку, позволяют предположить – выбор все-таки сделан. Но это же означает, что теперь его начнут обкладывать «подушками» всевозможных компромиссов. Социальный блок в правительстве уже вышел с инициативой провести индексации по фактической инфляции[5], не трогая бюджетные параметры, за счет Фонда национального благосостояния, либо созданного на его основе специального «пенсионного резервного фонда» (в том числе, чтобы компенсировать средства, «выпадающие» после «разморозки» в 2016 году ресурсов накопительной системы). Очевидно, последуют и другие «идеи».

Окончательные бюджетные решения еще только начинают складываться. Тем не менее, уже понятно: предложения Минфина – это шаг к будущему устойчивому росту, поскольку в них заложены определенные стимулы для структурных преобразований, направленных на исполнение задач развития. Попытка затронуть «священных бюджетных коров» предпринята. Будет ли она «засчитана», покажут ближайшие недели.

Марина Войтенко – экономический обозреватель

[1] В майском исследовании компании Nielsen констатируется: почти каждому пятому россиянину (18%) доходов хватает только на еду и оплату других жизненно важных нужд. В Nielsen это назвали «антирекордом»: даже в кризисном 2009 году о полном отсутствии свободных денег заявляли только 4-7% респондентов.

[2] Доходы федерального бюджета в январе-мае составили 5359,7 млрд. рублей (сокращение к аналогичному периоду прошлого года на 8,9%), расходы – 6409,9 млрд. рублей (рост к первым пяти месяцам 2014 года на 16,8%). Нефтегазовые доходы (2471,4 млрд. рублей) упали на 2,2%, обеспечив лишь 46% доходной части федерального бюджета (в прошлом году – 56%). Другие поступления выросли на 5,6%, но не смогли затормозить увеличение дефицита (1050,2 млрд. рублей), уже эквивалентного пятой части всех доходов. По мнению многих финансовых аналитиков, бюджетная ситуация января-мая 2015 года уже сильно напоминает август-сентябрь 2009-го.

[3] Председатель Счетной палаты Татьяна Голикова не исключает, что придется законодательно определить критерии неэффективности госрасходов. Пока же эта брешь в правовом поле остается незакрытой, что ведет нередко к произвольным трактовкам, что считать эффективным.

[4] Кроме экономии в 5 трлн. рублей предусматривается неиндексация-2016 зарплат чиновникам и военнослужащим, сокращение на 10% численности (и соответственно фонда оплаты труда) гражданской госслужбы, повышение выслуги лет для военной пенсии с 20-ти до 30-ти лет, отказ от индексаций материнского капитала, взимание с неработающих лиц платежей в ОМС, уменьшение числа ЗАТО, более умеренная господдержка наукоградов, прекращение финансирования празднования памятных дат некратных ста годам и т.п.

[5] Один из аргументов – индексация в феврале-2015 на 11,4% не привела к разгону инфляции, поскольку у нее другие причины, среди которых на первом месте прошлогодняя девальвация рубля, контрсанкции и т.п.

Версия для печати