06.07.2015 | Татьяна Становая

Решения Конституционного суда России: между политикой и правом

1 июля Конституционный суд России признал право законодателей однократно и не на значительный срок переносить дату выборов депутатов Госдумы: это должно легитимировать законопроект о переносе даты голосования с декабря на сентябрь 2016 года. В этот же день КС провел открытое заседание, на котором рассматривался запрос 93 депутатов Госдумы: они просили признать частично не действующим закон о ратификации Европейской конвенции по правам человека и протоколов в ней, а также ряд положений Гражданско-процессуального, Арбитражно-процессуального, Уголовно-процессуального кодексов и Кодекса административного судопроизводства. Смысл запроса — запрет исполнять решения ЕСПЧ, противоречащие российской Конституции.

Новая политическая реальность, выраженная в консервативных трендах и геополитическом кризисе (что комплексно сказывается и на внешней политике, и на состоянии экономки и т.д.) неизбежно имеет сильное влияние на работу российских институтов власти, а также состояние российской правовой системы. Более выраженными стали тренды, которые ранее лишь обозначились как вероятные.

Во-первых, политический режим находится в состоянии «обороны» от внешнего воздействия, а также поиска более комплексного инструментария для повышения эффективности политического контроля. Растет число инициатив, призванных снизить риски, проистекающие из новой политической ситуации. Это касается и стремления власти застраховать себя в условиях будущего электорального цикла (отсюда и перенос выборов депутатов Госдумы с декабря на сентябрь 2016 года), и девальвации международных обязательств страны там, где дело касается политически значимых вопросов. Россия, например, не признает свою ответственность по неисполнению Энергетической хартии, которая хотя и была подписана, но так и не была ратифицирована (это имеет отношение к гаагскому решению арбитража по делу ЮКОСа). Кроме того, она пытается доказать необязательность исполнения решений ЕСПЧ: это имеет отношение как к частным случаям (дело ЮКОСа), так и к общей тенденции усиления недоверия к европейским институтам. Иными словами, сейчас в стране созданы политические условия, подталкивающие власть к принятию решений, спорных с точки зрения как российской Конституции, так и международного права.

Отсюда, во-вторых, власть вынуждена искать и дополнительные аргументы для легитимации таких решений. Поэтому позиция Конституционного суда становится более востребованной властью. КС, при этом, будучи встроенным в сложившийся политический режим и уже давно доказав свою «конструктивность» (например, при голосовании по вопросу об отмене выборности губернаторов), оперативно и политкорректно реагирует на запросы со стороны власти.

Так, 1 июля КС постановил, что сокращение сроков полномочий Госдумы «в конституционно значимых целях» является допустимым, если подобная мера принимается «однократно», а сокращение сроков незначительно (не выходит за пределы нескольких месяцев). Такая позиция суда выглядит очень спорно. Конституция Россия устанавливает срок полномочий нижней палаты в пять лет, а не 4 года и 9 месяцев (все-таки речь идет о трех месяцах, что вполне можно подвести под упомянутое КС «несколько месяцев»). Закон о выборах депутатов Госдумы требует провести выборы в первое воскресенье месяца, в котором истекает конституционный срок, на который была избрана Государственная Дума предыдущего созыва». Конституционный срок, на который избирается Государственная Дума, исчисляется со дня ее избрания. То есть если Госдума была избрана в декабре, то ее полномочия истекают через пять лет в декабре, и законодатель, по сути, оставляет тут лаг в несколько дней или недель, при условии, что выборы должны пройти в декабре.

С решением КС категорически не согласилась фракция КПРФ, которая не исключает, что решение будет обжаловано в Страсбурге.

В данном случае обращает на себя внимание аргументация КС, который допускает одноразовое отклонение от исполнения нормы закона в угоду политическому моменту, а понятие «конституционно значимая цель» является субъективной и оставляет широкое поле для злоупотреблений в будущем.

Второе решение, которое КС собирается принять, относится уже к исполнению Россией решений ЕСПЧ. Недовольство ЕСПЧ в России начало назревать еще в середине 2000-х, когда пошёл вал обращений в связи с чеченским конфликтом. В 2007 году председатель КС России Валерий Зорькин резко критиковал порядок обращения российских граждан в суд, требуя, чтобы граждане сначала обращались в ВС и ВАС, а также КС, и только потом в ЕСПЧ. Уже тогда со стороны власти звучали заявления о политической ангажированности ЕСПЧ, использовании его Западом как инструмента нападок на Россию. В 2010 году ЕСПЧ критиковали президент Дмитрий Медведев и МИД – это касалось дела «Кононов против Латвии» (ЕСПЧ оставил в силе признание Верховным судом Латвии партизана Кононова военным преступником). В России это сочли посягательством на пересмотр Нюрнбергского процесса.

Особую же значимость проблема ЕПСЧ приобрела, когда он начал рассматривать «дело ЮКОСа». Причем тут внутри власти сложился консенсус между «силовиками» и «либералами»: в 2009 году министр юстиции Александр Коновалов обвинял ЕСПЧ в необъективности (это и понятно, так как именно Минюст отвечал за отставание интересов России в суде). Прошлогодний же проигрыш России в «деле ЮКОСа» ускорил попытки Кремля обосновать необязательность исполнения решений ЕСПЧ.

Однако нынешний запрос 93 депутатов кажется избыточным. В декабре 2013 года КС уже принимал решение по знаковому делу военнослужащего Константина Маркина. ЕСПЧ признал нарушением прав человека отказ России предоставить Маркину отпуск по уходу за ребенком и рекомендовал исправить законодательство. КС принял обратное решение: он не увидел нарушения прав, а жалобу на соответствие оспариваемых норм закона просто не принял. Когда Маркин попытался обязать суды исполнить решение ЕСПЧ, спор пришлось разрешать КС, который и вынес решение: только он вправе определять, как применять нормы закона, которые не противоречат Конституции, но мешают судам исполнять постановления Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ). Судам, столкнувшимся с противоречиями между европейской Конвенцией о защите прав человека и российскими законами, прежде чем принять решение, рекомендовалось обращаться в КС.

Таким образом, создавался механизм неисполнения решений ЕСПЧ в ситуации, когда это требовало пересмотра решений российскими судами. «Арбитром» становится КС. Однако, как быть в ситуации вокруг «дела ЮКОСа» неясно. Экс-акционеры ЮКОСа предложили Комитету министров Совета Европы план выплаты им компенсации от России, присужденной ЕСПЧ в июле 2014 года. По нему до 31 декабря 2015 года РФ должна перечислить €1,866 млрд в рублевом эквиваленте на банковский счет агента (фонда). Ранее Россия не представила свой план погашения, как ей предписывалось Страсбургским судом. А 16 июня Минюст уведомил Комитет министров, что план будет разработан после того, как Конституционный суд определит механизм исполнения этого решения.

Юристы утверждают, что механизма, позволяющего уклониться от исполнения решения ЕСПЧ, создать не удастся. По сути, альтернатива тут только одна – признать неконституционность ратификации Европейской концепции по защите прав человека, что стало бы серьезным шагом на пути выхода России из Совета Европы. Подробная перспектива обсуждается давно, особенно дискуссия усилилась на фоне санкционной политики Запада.

Вероятнее всего, Кремль тут решил использовать тактику «доброго и злого следователя». В качестве последних выступают депутаты-авторы запроса и те, кто так или иначе ставит под сомнение целесообразность членства России в Совете Европы. В качестве «доброго следователя» выступают МИД и Кремль. Представители президента и правительства предложили отклонить жалобу депутатов, заявив, что исполнять решения ЕСПЧ, противоречащие Конституции, Россия и так не обязана. «Нам не вполне импонирует в запросе по этому делу противопоставление между КС и ЕСПЧ, — заявил «Коммерсанту» замдиректора правового департамента МИДа Геннадий Кузьмин. — Жалоба депутатов возникла в связи с решением по делу ЮКОСа 2014 года о выплате компенсации, но мы нередко забываем, что в 2011 году ЕСПЧ вынес решение по существу жалобы ЮКОСа». Это решение «не было обжаловано российской стороной и рассматривается как пример сбалансированности решений ЕСПЧ в отношении нашей страны», напомнил чиновник. В экспертном заключении Дипломатической академии МИДа, подготовленном к слушаниям в КС, говорится, что нужно ставить вопрос «о конституционности безусловной обязанности РФ выплачивать компенсацию потерпевшей стороне», если «критерии определения размера компенсации не установлены конвенцией». Эксперты МИДа подсказывают КС, что он мог бы прийти к выводу о том, что платить компенсации РФ обязана лишь «в той мере», в какой размеры компенсации не являются чрезмерно высокими с точки зрения разумности и адекватности, разъяснял «Коммерсант». «Это могло бы стать поводом для инициирования переговоров о сокращении суммы компенсации по делу ЮКОСа», — утверждают эксперты МИДа, а если РФ сама не заявит об отказе исполнить решение ЕСПЧ, констатировать это может лишь ЕСПЧ по обращению Комитета министров СЕ, и такое разбирательство может «затянуться на годы».

Фактически Россия предлагает ЕСПЧ компромиссный подход, который выражен в торге о сумме компенсации и сроках исполнения решения суда. Однако с этим не согласятся бывшие акционеры ЮКОСа.

Наблюдается тесное переплетение юридической и политической плоскостей в вопросах, которые рассматривает Конституционный суд. На юридические решения Россия отвечает политическими шагами. Происходит и значительная политизация фигуры председателя КС Валерия Зорькина, который в мартовской статье для «Российской газеты» занял ярко выраженную охранительную позицию, в которой содержались и неприятие западной системы мира (разрушение традиционных ценностей и коллективистских скреп, война всех против всех), и выпады против «пятой колонны», сильные антилиберальные эмоции. «Вопрос сверхценности права не тождествен вопросу о том, быть или не быть России», - делал вывод Зорькин, по сути, ставя политическую целесообразность выше буквы закона.

Политическая риторика как ответ на юридические решения, которые России приходится выполнять в силу своих обязательств, сопровождается и политически мотивированными действиями. Так, в день, когда СМИ написали про план выплаты компенсаций по решению ЕСПЧ по делу ЮКОСа, представитель СКР Владимир Маркин рассказал о возобновлении дела об убийстве мэра Нефтеюганска Владимира Петухова (преступление имело место в 1998 году, по нему пожизненный срок получил бывший глава СБ ЮКОСа Алексей Пичугин, Леонид Невзлин был признан заказчиком убийства и приговорен заочно). Причиной этого стало поступление оперативной информации о причастности к убийству Михаила Ходорковского. Сам Ходорковский в ответ Маркину заявил, что в своей политической деятельности его не остановить, и он будет идти до конца.

Комплекс процессов, связанных с последствиями «дела ЮКОСа», казалось бы, завершившегося политически с освобождением Михаила Ходорковского, сегодня вновь становится одним из важнейших факторов российской внешней и внутренней политики. Образуется три основных направления развития этого комплекса проблем. Первая плоскость – юридическая: стремление избежать исполнения обязательств перед ЕСПЧ может толкать Кремль к юридически спорным шагам. Вторая плоскость - политизация КС России и в итоге – девальвация его авторитета и роли в правовой системе. Это важнейший институт судебной власти на сегодня оказывается политически встроен в «вертикаль», а, значит, в дальнейшем его решения будут априори обладать меньшей легитимностью. Снижение ресурса легитимности будет лишать и Кремль возможности опереться в своей политике на КС, одобрение которого уже перестанет восприниматься как юридическая процедура. Наконец, третья плоскость – это борьба с «цветными революциями», в рамках которой «дело ЮКОСа» и политическая активность Ходорковского будут восприниматься как часть плана по разрушению России. Это создает больше условий для изоляционистских тенденций и давления на внесистемную оппозицию внутри России. И частью этого тренда может стать более активное преследование либеральной части экспертного сообщества в рамках так не прекращенного «дела экспертов» (так называемого «третьего дела ЮКОСа», связанного с попыткой обвинить в преступлении специалистов, выступавших за гуманизацию уголовного правосудия), что может нарушить хрупкий внутриэлитный баланс между умеренными пропутинскими силами и «хранителями-антизападниками.

Татьяна Становая – руководитель Аналитического департамента Центра политических технологий

Версия для печати