17.08.2015 | Татьяна Становая

Минсельхоз и Россельхознадзор: рост амбиций

За последнее время министерство сельского хозяйства под руководством нового министра Александра Ткачева оказалось в центре обсуждения двух решений, вызвавших резкие споры в обществе. Помимо уже осуждавшегося уничтожения продуктов, это ограничение поголовья скота и птицы в личных подсобных хозяйствах. Ткачев быстро набирает политический и аппаратный вес, что выразилось также в увольнении и замминистра Валерия Гаевского. Вместе с этим резко активизировалось и находящееся в подчинении министерства Россельхознадзор, претендующий на полномочия Роспотребнадзора.

Решение об уничтожении санкционных продуктов и ограничении поголовья скота в личных подсобных хозяйствах в комплексе создаёт впечатление о возвращении советских методов управления. В первом случае речь идет о политической акции, демонстрационном шаге, на который власть пошла во многом из-за неспособности создания реальных барьеров на пути запрещенных продуктов на российский рынок. Экономическая мера, принятая как ответ на санкции, стала в итоге частью мейнстрима на импортозамещение. Однако, как инструмент стимулирования российского производства это выглядит противоречиво (см. предыдущий выпуск мониторинга).

Решение об ограничении поголовья скота и птицы в личных подсобных хозяйствах (ЛПХ) было предложено губернатором Ставропольского края Владимиром Владимировым. Напомним, что Владимиров был назначен исполняющим обязанности главы региона в сентябре 2013 года, а смог избраться только через год – в сентябре 2014 года. Он считается человеком Игоря Сечина – на свой пост он пришёл с должности заместителя главы ЯНАО. Сельское хозяйство для региона является важнейшей отраслью: товарным сельхозпроизводством тут занимаются 500 сельскохозяйственных организаций, 14,1 тысяч крестьянских (фермерских) хозяйств и 406,9 тысяч личных подсобных хозяйств (при численности населения 2,3 млн человек).

Владимиров объяснил, что «есть люди, которые якобы держат личное подсобное хозяйство, у которых отара — 14 тыс. овец, бычков под 1,5 тыс., и они тоже являются участниками личного подсобного хозяйства. При этом он не индивидуальный предприниматель, никаких страховых взносов не платит, и в то же время в отсутствие земли у себя занимается фактически вредительством и создает социальную напряженность». Он оценил предельную численность сельхозживотных в одном хозяйстве в «пять голов крупного рогатого скота и 20 овец», попросив внести изменения в ФЗ-112 «О личном подсобном хозяйстве» или же передать «возможность введения таких ограничений на уровень субъектов», писал «Коммерсант».

Суть предложения Владимирова – в создании более конкурентных условий для крупных легальных фермеров. Инициативу тут же стали сравнивать с реформой колхозов, инициированной Никитой Хрущёвым: он запретил личным подсобным хозяйствам держать скот, который принудительно должен был изыматься в пользу государства. В итоге начался массовый забой скота, а погоня за показателями оборачивалась настоящими аферами («рязанское чудо»). Проблема регулирования экономической деятельности ЛПХ действительно существует, однако решаться она должна в комплексе: в рамках политики улучшения условий для ведения бизнеса фермерами. Николай Случевский, правнук Столыпина, директор Столыпинского центра регионального развития, в интервью «Огоньку» заявил, что годами «не решаются проблемы низких доходов сельского населения, его старения и миграции в города, назревают крупные экологические проблемы, связанные со строительством мегакомплексов, и многие другие». Есть проблема посредников, закупочных цен, наконец, коррупции.

Так же, как и в случае с уничтожением еды, на инициативу, обсуждаемую в правительстве, последовала резкая реакция. Ассоциация крестьянских хозяйств заявила, что уход фермеров в ЛПХ связан с административным произволом и призвала осторожно легализовать теневых сельхозпроизводителей, которые вряд ли станут конкурентами легальных хозяйств, но уже стали сильным социальным раздражителем.

Реакция экспертного и отраслевых сообществ, а также общественности заставляют власть смягчать риторику и пересматривать принятые решения. Так, вопрос об уничтожении продуктов стал уже не столь жестким для власти, которой не удалось получить и однозначного одобрения со стороны общества. По данным последнего опроса «Левада-центра», определенно положительно и скорее положительно к уничтожению еды отнеслись соответственно 17% и 23% опрошенных. Определенно отрицательно и скорее отрицательно – 15% и 33%. Иными словами, можно говорить, что общество в отношении к этому вопросу раскололось, но перевес все равно на стороне противников принятой меры. К критике подключилась и КПРФ, которая внесла в Госдуму законопроект, предлагающий изымать в собственность РФ продовольствие и продукты, запрещенные к ввозу, и раздавать их нуждающимся, а также направлять их в качестве гуманитарной помощи другим государствам. Уже понятно, что инициатива не будет поддержана: нежизнеспособной ее назвал председатель профильного комитета Госдумы по экономической политике Анатолий Аксаков («Справедливая Россия»).

Однако важно, что тема стала предметом активной дискуссии на системном поле, и не исключено, что Кремлю придётся искать возможности для пересмотра решения или формах нейтрализации его негативных социальных последствий, прежде всего, психологического характера. Интересно, что официальный представитель Россельхознадзора Алексей Алексеенко заявил, что санкционные продукты из пяти стран, которые попали в новый санкционный список (Албания, Черногория, Исландия, Лихтенштейн и Украина), не будут уничтожаться, транспорт с грузом будут разворачивать на границе и отправлять обратно поставщику. Видимо, уничтожение украинских продуктов может еще более ухудшить образ России в этой стране.

Решение об ограничении поголовья скота и птицы в ЛПХ даже не дошло до стадии предметного обсуждения, как Дмитрий Медведев поспешил дистанцироваться от него. «Надо прекратить всякие вздорные дискуссии на эту тему. Губернаторы просили проанализировать ситуацию, касающуюся регламентации личного подсобного хозяйства, чтобы не было манипуляций статусом. Такое поручение дано, но сфера чувствительная, никаких решений пока нет. Я вовсе не уверен, что они будут», - сказал Медведев, выступая на заседании правительства. Вице-премьер Аркадий Дворкович также заявил, что ни о каком принудительном сокращении поголовья скота в действующих личных подсобных хозяйствах речь не идет.

Однако министр сельского хозяйства Александр Ткачев выступил с несколько иной позицией. С одной стороны, одиозное решение не было однозначно и жёстко поддержано, но, с другой стороны, министерство намерено разработать ветеринарные правила содержания сельхозживотных в ЛПХ для соблюдения санитарных норм, обеспечения благополучной эпизоотической и экологической обстановки. А это может оказаться еще одним, хотя и менее очевидным, инструментом сокращения поголовья скота в ЛПХ.

Противоречивые инициативы в сфере сельского хозяйства тесно связаны с ростом политико-аппаратного влияния Александра Ткачева. По данным источников Forbes, в связи с инициативой уничтожать санкционные продукты, влияние министра заметно выросло. Это хорошо видно и по его кадровой политике. Из шести заместителей министра он уже назначил двоих «своих» (Евгений Громыко, президент агропромышленного союза Кубани и Сергей Левин, бывший директор «Объединённой зерновой компании»). Кроме того, не проработав и полгода, из министерства ушел Валерий Гаевский, который считался человеком Дмитрия Козака (ранее он занимал посты губернатора Ставропольского края, заместителя полпреда президента России в Южном федеральном округе, заместителя министра регионального развития). Гаевский был назначен на свой пост за месяц до прихода Ткачева, и в итоге не сработался с новым главой.

Набор влияния Ткачевым может вести к появлению противоречий между министерством и главами подчинённых Ткачеву агентств. Стоит обратить внимание на значительный всплеск активности Россельхознадзора – надзорного органа, во главе которого стоит влиятельный Сергей Данкверт и который находится в ведении Минсельхоза.

Сергей Данкверт в последнее время заметно активизировался, в итоге попав под критику с трех сторон. Конфликтной оказалась ситуация вокруг проверок магазинов «Ашан». Как признался сам Данкверт, это было сделано по инициативе Аркадия Дворковича. В результате проверок в продукции, продаваемой в сети, была обнаружена конина, а в мясной продукции самого магазина – листерии и кишечная палочка, из-за чего была приостановлена работа мясных отделов 4 магазинов. Россельхознадзор пригрозил запретить «Ашану» производить полуфабрикаты. Сам магазин, частично признав ряд претензий (например, о маркировке срока годности на товарах), пообещал провести тщательную проверку, но потребовал извинений за обвинения о содержании конины в продукции «Ашана». В действительности, это мясо было обнаружено у сторонних производителей. Проверки «Ашана» вызвали беспокойство французского посольства в России.

Ситуация вокруг «Ашана» была расценена как политическая атака: Россельхознадзор проводил проверку в исключительном порядке, выполняя несвойственные ему функции, что выходит за пределы рутинной процедуры. «Ашан» - это французская компания, а с Францией у России сегодня весьма конструктивные отношения, портить которые Кремль вряд ли стал (особенно с учетом того, что французский президент Франсуа Олланд является членом «нормандской четверки»). «Ашан» прекрасно ориентируется в российской действительности и правилах игры, и подчеркнуто поддерживает самые конструктивные отношения с российской властью. Давление на «Ашан» в итоге может стать поводом для роста разногласий внутри российской власти о целесообразности подобной политики.

Скорее всего, речь идет об аппаратной экспансии Россельхознадзора. Интересно, что Ткачев поддержал предложение Данкверта уничтожать, помимо запрещенных продуктов, еще и фальсификат.

Вскоре Данкверт был публично одернут пресс-службой правительства за предложение передать контроль над продовольствием ветеринарным органам регионов. В правительстве «посоветовали» ведомству вносить предложения в кабинет министров в установленном порядке, а не обсуждать их в публичном пространстве.

В то же время Данкверт не скрывает, что претендует на расширение своих полномочий: он признал, что в вопросах проверки продукции торговых сетей, Россельхознадзор зашел на территорию Роспотребнадзора, но указал, что за развитие российского рынка сельхозпродукции должно отвечать ведомство, которое заинтересовано в этом. Роспотребнадзор был крайне активным органом при Геннадии Онищенко, отправленным в 2013 году в отставку, как сообщалось, по инициативе вице-премьера Ольги Голодец. Ведомство осталось в подчинении премьера, но сильно потеряло в фактическом политическом весе. На его полномочия претендовал не только Россельхознадзор, но и Минздрав, главой которого Вероника Скворцова в 2013 году говорила о возможности забрать до 80% полномочий ведомства. Нынешний глава Роспотребнадзора Анна Попова была замом Онишенко, но сильной фигурой так и не стала. Интересно, что в 2013 году Онишенко уже говорил о возможности запрета импорта голландских цветов. В этот раз подобными вопросами занимается уже Россельхознадзор.

Попова сейчас находится в сфере интересов Ольги Голодец. Неудивительно, что именно вице-премьер в начале августа заявила, что передача полномочий Роспотребнадзора Россельхознадзору не планируется. Вероятно, что экспансия Данкверта и рост влияния Ткачева будут создавать давление на другие органы власти.

Последние события показывают, что поддержку Кремля находят не эффективные управленческие решения, а политически актуальные и даже вызывающие инициативы, которые при этом тесно связаны с отраслевыми интересами. Более того, подобные инициативы ведут и к укреплению аппаратного веса их авторов, а также закладывает риски внутриаппаратных конфликтов, роста давления на частный бизнес. Однако власть вынуждена учитывать реакцию «общественности» и настроения среди населения: эти факторы остаются хотя и слабыми, но все же ограничителями советизации политики правительства. А советизация действительно набирает обороты и выражено это, прежде всего, в растущем соблазне приносить в жертву частные интересы интересам коллективным (крупный бизнес) и государственным.

Татьяна Становая – руководитель Аналитического департамента Центра политических технологий

Версия для печати