25.08.2015 | Евгений Минченко

Оценка политических рисков в регионе Закавказья

Представляем вашему вниманию доклад коммуникационного холдинга Минченко-consulting о политических рисках инвестиций в страны Южного Кавказа.

Ситуация на постсоветском пространстве после украинского политического кризиса, отягощенного вооруженным противостоянием в Донбассе, значительно трансформировалась. Демонстрационный эффект конфликта и связанное с ним геополитическое противостояние России и Запада привели к обострению ситуации на всем постсоветском пространстве, включая Южный Кавказ. Изменение статуса Крыма (которое с точки зрения Украины и западных стран рассматривается, как аннексия, а с точки зрения России, как восстановление исторической справедливости и воссоединение) фактически поставило крест на участии Украины в интеграционных проектах на пространстве СНГ.

Обострилась конкуренция между проектами европейской и евразийской интеграции. Часть постсоветских государств выбрала подписание Соглашений о свободной торговле с Европейским Союзом, а часть – вхождение в состав Евразийского экономического cоюза под эгидой Москвы. При этом и те, и другие страны (Армения, Грузия, Молдова, Украина) вовлечены в неразрешенные этнополитические конфликты, а интеграционные возможности рассматриваются ими, среди прочего, как дополнительный инструмент для разрешения этих конфликтов.

Закавказье имеет особое значение для России, которая сама является кавказской страной (территория республик Северного Кавказа в составе РФ превосходит по площади все независимые страны в южной части Кавказа). Несмотря на определенные позитивные тенденции (снижение количества террористических атак, ликвидация лидеров «Эмирата Кавказ» и ослабление этой структуры, отстранение от власти ряда высокопоставленных чиновников, замеченных в коррупции), российский Северный Кавказ продолжает оставаться наиболее нестабильным регионом страны. С лета 2014 года свой интерес к дестабилизации этой территории обозначило и ИГИЛ . Достаточно симптоматично, что на официальном уровне власти всех стран региона отрицают данную угрозу как реальную. Между тем при плохом варианте развития ситуации урон для их стабильности может заметно превысить потенциал всех внутрирегиональных конфликтов вместе взятых.

Таким образом, реализация любого интеграционного проекта (европейского или евразийского) в кавказских условиях требует особого внимания, прежде всего, потому что любое изменение сложившегося статус-кво чревато либо новыми конфликтами, либо эскалацией конфликтов «замороженных». При этом евразийская интеграция Армении, соответствующая российским интересам, внутри республики воспринимается неоднозначно (хотя позиции ее противников сегодня выглядят недостаточно прочными).

Не менее важным для интересов РФ является и укрепление позиций Москвы в двух частично признанных республиках (Абхазия и Южная Осетия) . После того, как Грузия, подписав Соглашение об ассоциации с ЕС, сделала очередной шаг по продвижению прозападного вектора своей внешней политики, в этих образованиях укрепились настроения в пользу наращивания сотрудничества с Россией и фактической передачи в ее руки функций безопасности, охраны границ и обороны. Однако в Абхазии возможности полной утраты суверенитета под эгидой нового Договора о союзничестве и стратегическом партнерстве с Россией воспринимаются с недоверием, а то и с опасением не только среди активистов неправительственных и правозащитных структур, но и внутри властной и деловой элиты.

В этом контексте крайне важным представляется подробное рассмотрение ситуации в Закавказье. За исключением Нагорного Карабаха обстановка в регионе в целом является относительно спокойной. Однако общее обострение ситуации на постсоветском пространстве оказало негативное воздействие на динамику нагорно-карабахского конфликта (участились перестрелки, усилилась военная риторика вовлеченных в конфликт сторон). Его обострение не связано напрямую ни с интересами России, ни с интересами Запада6 . Напротив, РФ, США и Евросоюз опасаются «разморозки» конфликта. Тем не менее, конфронтация из-за Украины неизбежно влияет и на это неурегулированное этнополитическое противостояние. Оно, а также остающиеся неразрешенными противоречия делают Кавказский регион потенциально опасным.

На Кавказе (включая Северный и Южный) после распада СССР произошло шесть вооруженных конфликтов. Большинство из них нельзя считать полностью урегулированными. Более того, существует различная интерпретация того, что считать разрешением этнополитического противостояния. Если для России признание Абхазии и Южной Осетии – это выход из конфликтов, то для Грузии такое положение дел видится как оккупация и национальное унижение. Если для Армении разрешение конфликта вокруг Нагорного Карабаха – это самоопределение нагорно-карабахской армянской общины, то для Азербайджана единственным приемлемым выходом является инкорпорирование спорной территории и достижение территориальной целостности страны.

Половина из всех существующих ныне де-факто государств постсоветского пространства также находятся в этом регионе (Абхазия, Южная Осетия, Нагорно- Карабахская республика). Именно на Кавказе был создан первый прецедент признания бывших автономий в составе союзных республик в качестве независимых государств (август 2008 года). И хотя на сегодняшний день процесс их международной легитимации затормозился , даже горячие противники признания Абхазии и Южной Осетии не станут оспаривать их роль и значение в урегулировании конфликтов и стабилизации (или наоборот, дестабилизации) Кавказа. Свидетельство тому – участие абхазских и югоосетинских представителей в Женевских дискуссиях по безопасности, созданных в 2008 году в целях реализации договоренностей между президентами РФ и Франции, завершивших «пятидневную войну» между Грузией и Россией.

Из всех регионов бывшего Советского Союза только на Кавказе соседние государства не имеют дипломатических отношений. На сегодняшний момент они отсутствуют между Арменией и Азербайджаном, Россией и Грузией, а также Арменией и Турцией. Две из границ Армении (турецкая и азербайджанская) закрыты. При этом реализация регионального железнодорожного проекта «Баку-Тбилиси-Карс» (он свяжет Азербайджан, Грузию и Турцию), чье открытие планируется в конце 2015 года, еще более усилит изоляцию этой страны. В то же самое время Нахичевань остается для Баку анклавом, все коммуникации с которым возможны воздушным путем или через иранскую и турецкую территорию.

На старые неразрешенные конфликты накладываются новые риски. Среди них наиболее серьезными представляются:

- эскалация насилия в зоне нагорно-карабахского конфликта и на армяно- азербайджанской границе за пределами «линии соприкосновения» на фоне попыток сопредседателей Минской группы ОБСЕ (в особенности США) установить доминирование в переговорном процессе по мирному урегулированию;

- усиление евроатлантических устремлений Грузии ;

- нарастающий хаос к югу от старой советской границы на всем ее протяжении. В частности, укрепление позиций так называемого «Исламского государства Ирака и Леванта» (ИГИЛ) на Ближнем Востоке и попытки экспорта радикальных исламистских настроений и террористических методов на Кавказ (в настоящее время ряды сторонников ИГИЛ пополняются выходцами из республик Северного и Южного Кавказа);

- макроэкономическая стабильность стран региона находится под давлением. Заметная девальвация валют стран региона происходит на фоне снижения объема валютных переводов из-за рубежа и стагнации в сфере инвестиций. При этом грузинская валюта (лари) девальвируется едва ли не энергичнее армянского драма. Запас же прочности азербайджанского маната в условиях низких цен на нефть не безграничен. Высокая зависимость от импорта на фоне вынужденной девальвации национальных валют может ударить и по социально-политической стабильности; - социальные и внутриполитические проблемы в государствах региона (массовые протесты и конституционная реформа в Армении, активизация на фоне сложной экономической ситуации оппозиционного «Единого национального движения» в Грузии и несистемной исламистской оппозиции в Азербайджане);

- неопределенность политического будущего Турции, которой грозит дестабилизация по образцу других стран, в которых случилась «арабская весна», и Ирана, который после полноценной сделки с Западом может как резко усилить свое региональное влияние, запустить маршруты транспортировки энергоносителей в Европу и стать ключевым игроком южнокавказской политики, так и, наоборот, – стать жертвой политической «перестройки», взорваться изнутри, не выдержав резкого изменения идеологического курса.

В предлагаемом докладе даются оценки политических рисков для трех государств Закавказья (Азербайджана, Грузии и Армении) с точки зрения устойчивости внутриполитического развития, устойчивости экономического развития, эффективности проводимой внешней политики и возможности противостоять деструктивному влиянию негосударственных акторов экстремистской направленности. Каждый из четырех параметров оценивался индивидуально для каждой страны. Максимально возможный риск означал оценку в 10 баллов. Следует подчеркнуть, что в докладе оценивается устойчивость сформировавшихся в государствах Закавказья национальных политических систем, а не текущих режимов. Представленные оценки ориентированы на краткосрочный и среднесрочный периоды (горизонт оценки текущих рисков – максимум 2 года). В то же время дается краткая характеристика и долгосрочных угроз, которые в настоящее время либо не раскрылись полностью (например, приближение ИГИЛ к границам Кавказского региона), либо ограничены рамками статус-кво, который, впрочем, не будет оставаться неизменным и под влиянием различным обстоятельств может меняться (как в случае с нагорно-карабахским конфликтом). Все обозначенные риски представляют серьезный вызов для региональной безопасности, но в настоящее время ни один из них нельзя в полной мере рассматривать, как необратимый процесс, чреватый коллапсом или хаосом, сопоставимым с процессами на Ближнем и Среднем Востоке. При определенных условиях (которые прописываются в каждом страновом разделе) возможна минимизация угроз или/и сценарии их сдерживания.

Ранжирование государств в рамках рейтинга произведено по степени возрастания политических рисков. Чем меньше итоговый балл страны, тем меньше величина политических рисков. Максимальному риску соответствует 40 баллов. Как видно из представленных в таблице оценок, в регионе Южного Кавказа сохраняется высокий уровень политических рисков. Во многом такая ситуация является следствием крайне слабой региональной интеграции. Между ключевыми игроками отсутствуют даже базовые договоренности, а выработка устойчивых правил игры затруднена. При этом ни в одной стране риски не достигают критических значений и могут быть преодолены при наличии политической воли. Азербайджан относительно стабилен. Наибольшие риски отмечены для Армении. Грузия занимает промежуточное положение. В краткосрочной перспективе самые мощные вызовы стоят перед армянской системой, ей необходимо найти инструменты повышения эффективности государственного управления. Однако в долгосрочной перспективе даже Азербайджан, построивший монолитный блок управления страной, поставлен в тяжелые условия. Внутреннее и внешнее политическое давление имеет тенденцию к усилению, а разменять экономический рост на политическую стабильность руководство страны вряд ли захочет. Помимо этого, в докладе предусмотрен отдельный раздел, посвященный политическим рискам в де-факто государствах региона (Абхазия, Южная Осетия и Нагорный Карабах). На сегодняшний день все они имеют в большей или меньшей степени оспариваемый статус, что не мешает им быть важными участниками процессов на Кавказе.

Версия для печати