28.09.2015 | Марина Войтенко

Спор на разных языках

По мере того, как приближается 25 октября – предельный установленный срок внесения правительством в Госдуму РФ бюджетных проектировок на следующий год, все более очевидным становится, что традиционный накал финансовых страстей в кабмине, всегда предшествующий дискуссии с парламентом, на сей раз явно отмечен новым качеством. Во-первых, менее чем за месяц до события даже главные параметры бюджетной конструкции пребывают в сильной неопределенности (пока ясно лишь, что дефицит-2016 не должен превышать 3% ВВП – об это однозначно высказался Президент РФ Владимир Путин на совещании с членами правительства 22 сентября. (Этот же ориентир заложен и в действующий бюджет-2015).

Во-вторых, согласия пока не наблюдается ни по одному из наиболее «горячих вопросов»: состоится ли структурный маневр в расходах, когда при общем сокращении (правда, не ясно на сколько) происходит их перераспределение в пользу человеческого капитала и инфраструктуры; на какую величину будут проиндексированы социальные выплаты и тарифы естественных монополий; что произойдет с накопительной пенсией и пенсионным возрастом; будет ли меняться фискальная нагрузка и т.п.

Наконец, в-третьих, тактика обмена аргументами между финансово-экономическим, социальным и отраслевыми блоками кабинета министров в рамках переговорно-запросных позиций чуть ли не ежедневно преподносит новации, содержание которых не вызывает сомнений: от осенних решений в этом году, действительно, зависит многое – прежде всего, направление и скорость первых шагов к новой российской экономической модели. Минувшая неделя была отменно насыщена сигналами такого рода.

В своей статье в «Российской газете» премьер-министр Дмитрий Медведев подчеркивал: «В условиях торможения экономического роста бюджетные проблемы нельзя разрешать и за счет повышения фискального бремени. Принято решение о том, что в ближайшие годы налоги не будут меняться в сторону повышения (в сторону понижения, пусть избирательно, это возможно, что уже или происходит, или обсуждается). Кроме того, сегодня следует отказаться от роста фискальных сборов неналогового характера». Тем не менее, еще 18 сентября на совещании у премьера Минфин предложил повысить ключевой налог на нефтяную отрасль – НДПИ за счет изменения ставок к одному из параметров, по которым он рассчитывается[1]. Аналогичный маневр предлагается применить и в отношении предельных порогов экспортной пошлины на нефть.

С одной стороны, логика министерства понятна. «Нефтянка» в рублях выиграла от девальвации. Так, по расчетам нефтегазового подразделения Ernst & Young (EY), текущая очищенная от налогов выручка с тонны при цене «черного золота» в $50 за баррель примерно на 1700 рублей выше, чем при среднем ее значении за 2014 год – $95. То есть, Минфин предлагает изъять из отрасли большую часть «девальвационной прибыли». В этом случае допдоходы федерального бюджета в 2016 году могут составить 609 млрд рублей, а на трехлетнем треке – 1,6 трлн рублей. Такой подход, считают в Минфине, позволит сохранить в Резервном фонде к концу 2018 года не менее чем 2 трлн рублей и сократить бюджетный дефицит на 1 п.п. ВВП в год. Так, согласно расчетам ведомства, в 2016 году дефицит должен составить 2,8–2,9%, при том что расходы в реальном выражении – сохраниться на уровне 2015-го и составить 15,2 трлн рублей.

Однако здесь возникает вопрос компенсации региональным бюджетам выпадающих доходов от налога на прибыль, поскольку НДПИ вычитается из налоговой базы. Минфин предлагает это сделать за счет трансфертов из федеральной казны. Однако глава Счетной палаты, неделей ранее выступая в Госдуме, уже особо отметила сложившуюся в последние годы излишнюю сложность межбюджетных отношений. «По-моему, мы уже запутались, что финансируем, как финансируем, где полномочия субъектов, где – РФ», – подчеркнула она. Сейчас федеральная казна администрирует 92 субсидии, 17 субвенций и 84 иных межбюджетных трансферта. Согласно данным СП, по итогам исполнения бюджета-2014 остатки на первое января 2015 года составили 126 млрд. рублей. Между тем, эти средства должны были быть направлены на развитие инфраструктуры и социальную сферу.

На высокий потенциал снижения инвестиционных вложений в «нефтянке» вследствие предлагаемого Минфином увеличения ставок НДПИ указывают и руководители крупнейших нефтекомпаний[2] в своем письме на имя Президента РФ с выражением озабоченности по поводу необратимых последствий реализации идей фискального ведомства. По их расчетам, цитируемым ТАСС, сокращение капвложений может составить около 2 трлн рублей в 2016-18 годах, падение добычи – до 100 млн тонн. Кроме того, рост стоимости сырья приведет к убыточности нефтеперерабатывающих заводов, дефициту нефтепродуктов и росту цен на бензин в ряде регионов, включая Дальний Восток. Еще одним последствием может стать уменьшение на 1 млн рабочих мест в топливно-энергетическом комплексе и смежных отраслях. Выражены также серьезные опасения по поводу рисков увеличения долговой нагрузки всех нефтяных компаний и нарушения ковенант[3], что может в свою очередь повлечь дефолт и банкротство ряда компаний из-за требований досрочного погашения долга.

Высказывает свою озабоченность и Минэнерго, где уверены – «разрядить ситуацию» мог бы переход на налог на финансовый результат (НФР). Согласно расчетам ведомства, тогда рентабельность обеспечена по любой цене, если, конечно последняя не будет слишком низка, например, на уровне в $15-20 за баррель. Но в Госдуме сейчас находится законопроект о введении НФР с 2016 года лишь на ряде пилотных проектов. И в случае, если система окажется эффективной, ее планируется распространить на все «нефтянку» только с 2022 года.

Пока же реальные возможности для увеличения доходов бюджета представители бизнеса видят в повышении НДПИ на газ. В Минфине же полагают, что снижение тарифов на «голубое топливо» предпочтительнее повышения налога на отрасль. Между тем, с тарифами инфраструктурных монополий пока вообще все не очень ясно.

До недавнего времени в правительстве обсуждалась «вилка» их индексации с 7,5% до 10%. В последние недели звучат предложения делать это еще более низкими темпами, что вновь основательно удобряет почву для дискуссий. Так, Минэнерго не поддерживает сокращения индексации тарифа на газ с 7,5%, предложенных МЭР в мае, до 5%, как настаивают сейчас Минэкономразвития и ФАС.

РЖД выступают за повышение своих тарифов как минимум на 10%. ФАС в свою очередь выдвинуло предложение о двухэтапном их увеличении в 2016 году – на 4% с 1 января и 5% – с 1 июля. Но с этой идеей не согласны Минтранс и МЭР, замглавы которого Николай Подгузов полагает, что многоступенчатая индексация приводит к дополнительным издержкам компаний – потребителей услуг естественных монополий – по адаптации своих бизнес-процессов к новым тарифным решениям. Так что и в «тарифном вопросе» консенсус еще только предстоит найти.

В статье «Новая реальность: Россия и глобальные вызовы» (Российская газета, 23 сентября) премьер Дмитрий Медведев написал: «у правительства сегодня задача «двойной сложности» … проводя структурные преобразования, не допустить серьезного снижения уровня жизни людей», попав при этом в самую «горячую точку» бюджетопроектных споров. Минфин свою позицию обозначил предельно ясно: либо индексация пенсий и ряда других социальных выплат 2016 года проводится существенно ниже инфляции (в 2015 году цены, согласно прогнозам вырастут на 12-13%) – предлагается ограничить ее 4%, либо для сбалансированности бюджетов следующих лет на покрытие дефицита в 2016-2017 годах придется полностью потратить Резервный фонд, а в 2018-ом уже приняться и за Фонд национального благосостояния, который тогда не сможет быть ни источником денежного ресурса для инфраструктурных проектов, ни инструментом пополнения нехватки средств в пенсионной системе. Выбор между плохими и очень плохими решениями, однако, сделать непросто.

Финансировать дефициты за счет госдолга означает забирать из экономики ресурсы для потенциальных частных инвестиций. Не делать этого – сильно рисковать потерей суверенных фондов. В то же время, чтобы не тратить «заначку», требуется ответить на вопрос, откуда брать деньги для индексаций: прирост доходов ПФР покроет лишь 2% увеличения индекса потребительских цен, а каждый процент сверх того равен 70 млрд рублей допрасходов. Итог практически неподъемен – где отыскать практически 800 млрд рублей? Позиция парламентариев сводится к одной мантре – ищите у себя, «народ» не трогать. Аргумент Минфина и МЭР – если не брать сейчас, то через пару лет «электорат» просто напросто останется ни с чем – не воспринимается.

Тогда в ход идет еще одна «заготовка» – в сложившихся обстоятельствах необходимо начать повышение пенсионного возраста уже с 2016 года – в зависимости от скорости (по 6 месяцев в год или по 1 году в год до 65 лет и для мужчин, и для женщин) в 2016-2018 годах набегает экономия от 620 млрд. до 1,3 трлн. рублей. Готовность к этому общества, которому никто не объяснил, как будет далее функционировать пенсионная система, выглядит сомнительной. Но, как тактический контрудар по оппонентам эта инициатива может дать результаты – и с точки зрения снижения порога индексации пенсий, и в плане отмены индексаций-2016 для бюджетников и военнослужащих, и для отказа от выплат пенсий гражданам с доходами выше 1 млн. рублей в год (есть попутное предложение понизить рубеж отказа до 500 тыс. рублей).

У социального блока правительства, впрочем, свой «рояль в кустах» – очередная заморозка накопительной части пенсии и ее размен на индексацию последних вровень с инфляцией. Минфин, естественно, против – если уж мораторий неизбежен, то тогда все равно средства нужно будет использовать для пополнения Резервного фонда[4]. В МЭР возражают на оба фронта – длинные деньги НПФ уже неплохо работают в экономике, новое же «оледенение» окончательно подорвет доверие бизнеса. Тут уж не о мотивациях к инвестициям придется думать, а о том, как заблокировать новый и еще более масштабный отток капитала. К тому же и премьер Дмитрий Медведев вроде как настаивает на необходимости научиться эффективно использовать пенсионные накопления.

Но у Минфина и на этот случай есть резервная позиция: для «развязки» нужно прописывать новое бюджетное правило с зачислением в суверенные фонды всех нефтегазовых доходов свыше $50-60 за баррель. Уточнение цифры – еще один переговорный ресурс.

Своей интриги в бюджетную дискуссию добавила и Счетная палата, глава которой Татьяна Голикова, выступая на «правительственном часе» в Госдуме РФ выразила озабоченность ростом госдолга в 2012-2014 годах на 92% (расходы на его обслуживание за это время увеличились на 58% – до 415,6 млрд рублей в год). Заметим, что госзаимствования, по опыту большинства стран, – обычная практика. Другое дело их эффективность. На этот счет у аудиторов использования бюджетных средств есть немалые сомнения. Наращивание госдолга под неэффективные расходы – «это путь в никуда», - заявила Татьяна Голикова. В особенности это касается субъектов РФ, уже назанимавших более 2 трлн рублей без ясной перспективы обслуживания и погашения долгов. Не меньше претензий у Счетной палаты и к освоению средств, выделенных из ФНБ на инфраструктурные проекты – из 815 млрд. рублей на деле размещено лишь 352,1 млрд. рублей, при этом на финансирование проектов направлено лишь 254,4 млрд., остальные оказались на депозитах в банках.

Текущая стадия бюджетной дискуссии уже вполне отчетливо обозначила несколько финансово-политических императивов. Прежде всего, это – особое внимание эффективности госрасходов и реальной отдаче от проектов и замыслов, куда направляются траты из казны. В связи с этим абсолютно неизбежным оказывается не простое фронтальное их обрезание, что на деле может только помешать росту, а перераспределение бюджетных потоков в сферы, от состояния которых национальная конкурентоспособность зависит, что называется «в долгую». В первую очередь, это – качество человеческого капитала – образование (особенно среднее инженерно-техническое), здравоохранение, наука и инновации. В этом же ряду модернизация инфраструктуры и необходимые для этого госинвестиции, «длинные» пенсионные и страховые деньги и стимулы к государственно-частному партнерству.

Одновременно бюджетная политика, пусть даже и обсчитанная пока только на годовом треке, должна формировать уверенность бизнеса и граждан в том, что экономика начинает «врастать» в «новую реальность» сдвигов в глобальном хозяйстве, демографических процессов (что в частности требует решения вопроса о пенсионном возрасте), технологических вызовов и ужесточающейся конкуренции. Доверие же к адекватности действий власти в меняющихся фундаментальных обстоятельствах экономического развития начинается с параметров бюджета, написанных языком ответов на уже обозначившиеся вызовы, общим для вопросов, над которыми задумываются в России предпринимательский класс и гражданское общество.

Марина Войтенко – экономический обозреватель

[1] Суть новации Минфина состоит в использовании в расчетах ценового коэффициента для НДПИ не прогнозного курс доллара, а его некого среднего значения двухлетней давности. Если в сценариях ведомства ожидаемый курс находится в границах 63,5-66 рублей за доллар, то для формулы НДПИ предлагается на 2016 год применять средний курс 2014-го, индексированный на на инфляцию-2015, что в итоге дает 43,8 руб./$ При экстраполяции этой системы расчета на 2018-й получается 49,8 руб./$.

[2] «Роснефть», «Лукойл», «Газпромнефть», «Сургутнефтегаз», «Башнефть», «Зарубежнефть» и «Независимая нефтяная компания».

[3] Ковенантом называют договорное обязательство, которое заемщик дает кредитору. Этот документ содержит список четко установленных действий, которые заемщик обязан выполнять либо не выполнять в течение всего срока кредитного договора. При нарушении положений ковенанта, т.е. при их невыполнении или отказа от выполнения, кредитор вправе объявить заемщику дефолт. Иными словами, банк может потребовать немедленного возврата оставшейся суммы кредита и причитающихся процентов. Финансовый ковенант касается экономических показателей деятельности заемщика, а именно поддержания их на определенном уровне. Например, устанавливаются минимальные или максимальные значения для: размера собственного капитала, коэффициента достаточности собственного капитала, доли активов, находящихся в залоге у 3-их лиц, размера дебиторской задолженности и пр.

[4] В предельном варианте – отмена накопительной пенсии дает, по оценке Минфина, 344 млрд рублей в 016 году, 411,9 млрд – в 2017-ом и 470,8 млрд рублей в 2018 году. Это сопоставимо с эффектом от повышения пенсионного возраста, при котором в экономике, однако, сохраняется более 1,2 трлн «длинных денег».

Версия для печати