25.06.2001 | Олег Хлыстов

Борьба с призраками или намывание информации

Теоретические дебаты в Думе по вопросу об отмывании преступных доходов завершились с едва заметным перевесом Правительства. 237 депутатов поддержало в среду согласованную редакцию законопроекта против 258 сторонников при первом чтении. Обсуждение проходило крайне трудно. В итоге из-под пера думцев вышел документ, содержащий две седьмые и две десятые статьи. (Впору вспомнить анекдот Михаила Задорнова - юмориста, не депутата - о пассажирах второго девятого вагона).

Процедура согласования во втором чтении проходило весьма неформально, даже по меркам уже ко многому привыкшей Думы. Рабочая группа с участием министра финансов, его зама, членов банковского комитета и представителей ряда фракций закончила совещаться ближе к полуночи во вторник. На следующий день утром документ был направлен на визирование главе правительства, после чего с пылу с жару передан на рассмотрение пленарного заседания. Ранее такие вольности было позволены лишь при работе над бюджетом.

Комитету Думы по регламенту, насчитавшему около десятка регламентных нарушений, пришлось устроить отдельное разбирательство о возможности рассмотрения проекта. За два дня, предшествующие заседанию, рабочая группа существенно переработала редакцию закона. В итоге на пленарном заседании депутатам пришлось читать, что называется с листа, основываясь не на таблицах поправок, подготовленных бюджетным комитетом, а на предложенных рабочей группой согласованных редакциях отдельных статей закона.

Обсуждение по большей части напоминало теоретическую дискуссию, в которой к тому же каждая из сторон решала свою узко поставленную задачу при отсутствии целостного видения проблемы

Правительство сознательно пошло на нарушение всех регламентных процедур, дабы обеспечить принятие закона к генуэзскому саммиту, открывающемуся 20 июля. Учитывая общность принципов, декларируемых FATF, оно заведомо мог позволить себе широкую вариативность закона. Более важным чиновникам представлялся сам факт принятия закона, нежели его содержание. Всегда возможна доработка закона уже после его принятия путем внесения отдельных поправок и без лишнего шума. Подобная технология была неоднократно опробована на первой части Налогового кодекса.

Наиболее весомым содержательным моментом закона для представителей правительства (читай Минфина) стали функции и полномочия специального органа по борьбе с отмыванием. Ожидается, что уполномоченный орган будет создан именно в структуре Минфина. Тщательное согласование окончательной редакции закона потребовалось Минфину ровно затем, чтобы за малозначимыми уступками не растерять будущих полномочий, в первую очередь в части получения и сбора информации.

Руководство банковского комитета, принявшее самое деятельное участие в подготовке законопроекта, решало собственные задачи. С одной стороны, Александр Шохин получил прекрасную возможность напомнить о себе окружению президента, правительству и представителям западных финорганизаций, в том числе как о специалисте в сфере международных финансов и банковском деле. Его претензии на пост главного банкира ни для кого не секрет. Активизировав свои контакты с представителями FATF, Шохин всеми силами стремился доказать правительству, что имеет в этой игре роль не только не младшего, а равного партнера. С другой сторон, он взял на себя функции по отстаиванию интересов отечественных финансовых институтов, опасающихся усиления государственного вмешательства в свой бизнес после принятия антиотмывочного закона.

Представляется, что со второй задачей Александр Шохин справился лишь частично. Либеральные поправки были приняты без согласования с правительством и вопреки позиции Шохина с подачи другого члена банковского комитета зампреда от фракции КПРФ Игоря Анненского.

Дали о себе знать и лоббисты силовых структур. Депутаты, представляющие комитет по безопасности и лоббирующие интересы правоохранительных органов, попытались на заседании вернуться к расширенному определению отмывания, включив в эту сферу таможенные и налоговые преступления. С перевесом буквально в 4 голоса (за поправку, содержащую ограничительное толкование отмывания, было подано 230 голосов) Дума отклонила их предложение.

По итогам двухдневных согласовательных процедур Правительство согласилось пойти на следующие компромиссы. Предложено сузить перечень организаций, подлежащих обязательному контролю. Из их числа исключены нотариусы, организации, содержащие тотализаторы и игорные заведения, лотерейщики. Исключение нотариусов стало следствием отказа от контроля за сделками с недвижимостью. Такие сделки, как и игорные заведения, подлежат тщательному контролю в рамках налогового законодательства. Уменьшен перечень операций, на которые распространяется обязательный контроль.

Компенсация указанных уступок была заложена в весьма широких правах уполномоченного органа по сбору информации, установленных в статьях 7 и 10 законопроекта. Вокруг этих статей и развернулось основное противостояние. Акцент закона окончательно сместился: место борьбы с отмыванием заняла борьба за финансовую информацию.

По поведению банковского лобби можно судить, что отечественных финансистов не слишком встревожила антиотмывочная кампания Правительства. Банкиры искали подвоха, полагая, что борьба с преступными доходами может превратиться в ширму, скрывающую желание госорганов получить неограниченный доступ к финансовым документам частных компаний. Подвох был найден.

Предложенная депутатам статья 7 согласованной редакции прямо обязывала банки, страховые компании, участников рынка ценных бумаг представлять по запросу уполномоченного органа все «документы и информацию об операциях юридических и физических лиц, как подлежащих обязательному контролю, так и не подлежащих таковому». При этом основанием для направления такого запроса является всего лишь информация, полученная уполномоченным органом.

Предложенный подход вообще лишает смысла понятие обязательного контроля, вокруг сужения которого было сломано столько копий и получено так много уступок. Ведь уполномоченный орган получает полное право запрашивать банк обо всех операциях любого гражданина (включая первичные документы) просто на основании информации о факте его рождения, представленной, например, ЗАГСом. Поскольку органы госвласти РФ, субъектов Федерации, а также органы местного самоуправления, согласно статье 10 того же проекта, представляют борцам с отмыванием любую информацию и документы.

Это не помешало Думе 260 голосами поддержать поправки второго чтения, содержащие согласованные с Правительством редакции двух названных статей.

Правда, по прошествии 20 минут 230 депутатов приняли еще две поправки, подготовленных депутатом Игорем Анненским. В них содержится иная редакция статей 7 и 10, гораздо более приемлемая для банковского сообщества. (Что, впрочем, неудивительно: молодой коммунист Анненский два года назад пришел в Думу с поста президента КБ «Альба-Альянс").

Согласно его поправкам права уполномоченного органа на получение информации существенно ограничиваются. Органу представляется лишь информация (а не документы) об операциях, подлежащих обязательному контролю, а также операциях, вызвавших подозрение внутренних контролеров банка. Более того, операции, имеющие крупный размер, выводятся из числа подлежащих внутреннему контролю - обратное тому, чего хотело Правительство.

Поправки Анненского предусматривают также, что иные госведомства представляют уполномоченному органу имеющуюся в их распоряжении информацию лишь по запросам и если она не получена при исполнении установленных законодательством надзорных функций. Забавно, что значение сей юридической загогулины дюже не понятно юристам. Но само стремление депутата оградить банкиров от непрошеных контролеров не может не снискать неудовольствия последних и одобрения первых.

Так, с двумя парными статьями законопроект и был принят в целом, что оставило в полном замешательстве сотрудников думского аппарата. Подготовка к третьему чтению обещает стать для них мероприятием нетривиальным.

Обсуждение законопроекта лишний раз продемонстрировало, что нарушение думского регламента, даже в угоду высшим интересам, способно породить множество нелепиц и несуразностей, особенно когда речь идет о заморских диковинках, пока не укоренившихся на российской почве.

Правительство до конца не осознало, во что, кроме информации, оно может конвертировать стремление международных организаций навязать России очередной «актуальный» закон. А его оппоненты, на шкуре которых закон будет проходить обкатку, не понимают, в каком месте Правительство намеревается их надуть. Поиски якобы заложенного каждой из сторон скрытого смысла и тайных механизмов задержали принятие на две недели и вылились в борьбу с призраками.

Возникают опасения, что единственным результатом проделанной работы окажутся рапорты из Генуи и стоны юристов... да, возможно, размышления политологов по поводу результатов поименного голосования. С некоторой долей допущения оно дает модель для грядущего бюджетного марафона.

Закон прошел буквально на грани фола. Две проправительственные фракции - Единство и ОВР - смогли показать высочайший уровень консолидации, потеряв лишь три голоса (отсутствующие депутаты). Хуже результаты «Нардепа». Два нардеповца члена комитета по безопасности проголосовали против закона, еще шестеро не приняли участие в голосовании. Несмотря на призывы Олега Морозова поддержать закон, не смогли собрать голоса «Регионы России». Не приняли участие в голосовании 18 членов группы.

Поддержало правительственный законопроект и фракция «Яблоко» (18 голосов из 19). При этом кабинет министров на это раз предпочел не договариваться с либеральными демократами, дружно воздержавшимися от голосования и также дружно поддерживавшими проект в первом чтении. Владимир Жириновский аргументировал свою позицию рассуждениями о разгуле экономической преступности в России в последнее десятилетие и невозможности отделить «чистые» деньги от «грязных». А член банковского комитета Алексей Митрофанов не стеснялся публично обвинять Александра Шохина в нарушении регламента работы комитета и Думы.

Смягчилась позиция думских либералов-рыночников (8 голосов «за"). Из фракции СПС стойкими противниками закона остались лишь Сергей Юшенков, Владимир Головлев и правоведы Виктор Похмелкин и Павел Крашенинников. Поровну разделились голоса депутатов, не принадлежащих к фракциям или группам.

Как и при первом чтении, коммунисты совместно с аграриями выступили против закона, прикрываясь лозунгами об изменении его концепции и фактической амнистии для преступно нажитых капиталов. У коммунистов есть, кроме того, личные причины для неудовольствия. Автор аналогичного закона, принятого Думой два года назад и ветированного Президентом, не скрывает своей обиды. При обсуждении закона в первом чтении он едко заметил, что «за восемь лет более сырого, более гадкого, более отвратительного проекта не видел». Думский комитет по безопасности имеет претензии к депутатам за то, что был фактический отстранен от работы над проектом, переданным в банковский комитет. Отличную от фракционной позицию по закону решились высказать лишь трое: спикер, Анатолий Чехоев и, естественно, Игорь Анненский.

Версия для печати