28.05.2001 | Дмитрий Орлов

Тихое латание черных дыр

Отличительная черта нынешних экономических реформ - тишина. Весьма активные действия федеральных властей не сопровождаются более шумом в публичном пространстве. Более того, даже радикально меняющие ситуацию меры, носящие характер системной медернизации, иногда остаются почти незамеченными. Так случилось и с одобренной совсем недавно правительством "Программой развития бюджетного федерализма".

Этот документ со скучным названием, разработанный в Министерстве финансов под руководством первого заместителя министра Алексея Улюкаева, предусматривает поистине революционные шаги. Особый бюджетный статус Татарстана и Башкортостана будет ликвидирован. Внутренние офшорные зоны - безналоговые регионы типа Ингушетии, в которых зарегистрирована чуть ли не треть российских предприятий - перестанут существовать. Наконец, предполагается отменить ряд местных налогов и приостановить действие некоторых положений Бюджетного кодекса и закона "О финансовых основах местного самоуправления". Все эти меры для регионов, привыкших к налоговому раю, выглядят как драконовские. Но и консервативная часть грядущей реформы бюджетного федерализма также весьма жестко пересматривает правила игры.

Нынешняя система финансовых взаимоотношений российского правительства и администраций субъектов Федерации не предполагает нормального разделения между ними денежных потоков, идущих "снизу". Большая часть налогов дробится между центром и регионами, причем в постоянно меняющихся пропорциях. Минфин собирается реализовать принцип "один бюджет - один налог": региональные налоги будут поступать только в региональные бюджеты, федеральные - только в федеральный. Но это в отдаленной перспективе. Как уверяет Алексей Улюкаев, к 2005 году будут разработаны и утверждены специальные нормативы распределения каждого из налогов между бюджетами разных уровней. А выравнивание обеспеченности регионов будет происходить через специально создаваемую систему федеральных бюджетных фондов.

Бюджеты дотационных регионов будут исполняться только через Федеральное казначейство, что в известной степени гарантирует от их банального разворовывания. В случае постоянного и грубого нарушения местными администрациями порядка платежей - прежде всего это касается выплаты зарплат, пенсий и пособий - в регионах будет вводиться внешнее финансовое управление. "Рулить" местным бюджетом будет в этом случае российский Минфин. Именно эта планируемая мера вызвала сдержанное недовольство в бюджетном комитете Совета Федерации. И хотя верхняя палата федерального парламента более чем лояльна Кремлю, - телефонное общение заместителя руководителя президентской администрации Владислава Суркова и одного из лидеров группы "Федерация" Михаила Маргелова является прямым эффективным инструментом в руках Путина, -- проти введения внешнего финансового управления региональные боссы и часть их представителей в Совете Федерации будут биться до последнего. Ведь местные налоги - единственный оставшийся в их распоряжении относительно автономный от федерального центра ресурс.

Алексей Улюкаев провозгласил настоящий крестовый поход против так называемых "нефинансируемых мандатов" -- обязательств государства, не обеспеченных фактическими ресурсами. Сегодня объем этих "мандатов" оценивается в 600 миллиардов рублей (примерно 8% ВВП), и сосредоточены они прежде всего в регионах. "Набраться мужества и отменить" -- такой рецепт дает первый заместитель министра финансов по поводу несиполняемых (неисполнимых?) социальных законов. Точка зрения Алексея Улюкаева вполне совпадает с позицией его непосредственного начальника, вице-премьера и министра финансов Алексея Кудрина. Руководителям Минфина, очевидно, уже в ближайшее время придется столкнуться с военными и аграрными лоббистами, усилившими свои притязания на куски федерального и региональных бюджетов после заявления президента Путина о необходимости изыскать деньги для повышения зарплат военным и на посевную кампанию. Их новые каналы влияния, прежде всего через президентских полпредов, в Минфине оценивают как весьма эффективные. Однако правительство полно решимости лишних денег не давать.

"Программа развития бюджетного федерализма" -- не первая на пути ограничения финансовых прерогатив регионов. Еще в 1999 году была подготовлена, а затем довольно адекватно реализована Концепция реформирования межбюджетных отношений. Кремль последовательно создает моноцентрическую систему власти и полномочий. Этим единственным центром, разумеется, является президент. Автономия остальных игроков подвергается жестким ограничениям, становится все более относительной и все менее обеспеченной ресурсами. Постоянно растущая управляемость ситуации, как выясняется, нужна Кремлю для проведения технократических реформ. Такова логика современного политического процесса, логика, которой придерживается и российский Минфин.

Версия для печати