23.05.2001 | Сергей Михеев

Наместники Путина: год спустя

Широко отмечаемая годовщина учреждения института федеральных округов и полномочных представителей президента вызвала у аналитиков потребность в подведении всевозможных итогов деятельности «царёвых наместников». Однако, подведение итогов невозможно без того, чтобы не вспомнить о первоначальных целях введения этого института.

Полпреды и Путин

Главной целью была борьба с региональными вольностями, грозившими разорвать страну на сто частей. Централизация власти была облечена в один из этапов федеративной реформы. В то же время Владимир Путин, возможно, надеялся на то, что институт полпредов станет его авангардом и в борьбе за радикальное изменение всей системы администрирования и реализации власти в России.

Не исключено, что назначением близких себе людей «смотрящими» за территориями Путин попытался сформировать независимую от администрации президента систему контроля и влияния на ситуацию в субъектах Федерации. Главным критерием назначения на должность полпреда была близость и личная преданность главе государства. При отборе кандидатур в мае прошлого года кремлевские чиновники не скрывали, что именно полпреды будут составлять основной круг общения Путина по всем региональным проблемам. Таким образом, президент получал возможность общаться с регионами почти напрямую, - минуя склонных играть в свои игры чиновников из Главного территориального управления.

Представители президента стали весомыми игроками на региональном поле, а их аппараты превратились в еще один центр принятия решений. И это самое главное последствие введения института полпредов для отношений Центра и регионов.

Но лояльность Путину не смогла восполнить недостаток аппаратного опыта у полпредов. Они действовали часто несогласованно, не считаясь с мнением Москвы и поэтому нередко «ломали много дров». Поэтому глава президентской администрации Александр Волошин смог убедить Путина внести в указ о полпредах дополнительный пункт, в соответствии с которым между президентом и его представителями появлялось еще одно звено - руководитель администрации. «Замыкание» полпредов на Волошина показало, что президент пока больше доверяет матерым аппаратчикам из своей администрации, чем своим, но не всегда опытным региональным назначенцам. Но номенклатурная сноровка - дело наживное. Главное, что создана новая система: Путин может работать с территориями, минуя свою администрацию. Это является главным итогом введения института полпредов для самого президента.

Полпреды Путина по «Положению о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» от 13 мая 2000 года наделены самым широким спектром полномочий - от организации контроля за исполнением в подведомственном округе решений федеральных органов власти до направления своих заместителей и сотрудников своего аппарата «для участия в работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления». Несмотря на эти и многие другие, перечисленные в указе функции, полпреды с завидной регулярностью поднимали вопрос о серьезном расширении своих полномочий. Больше всего их интересовали финансовые потоки по линии Центр-субъекты: получив контроль над ними, «генерал-губернаторы» обретали действенные рычаги воздействия на региональные администрации. Не прочь были полпреды заглянуть и в местные закрома, стремясь инвентаризировать региональные бюджеты.

Моментом истины стала встреча Путина с полпредами 25 декабря прошлого года. Там представители президента в Приволжском и Центральном округах Сергей Кириенко и Георгий Полтавченко открыто заявили о необходимости получить дополнительные полномочия. Однако их предложение, во многом благодаря усилиям Александра Волошина, было проигнорировано. В администрации президента оказались не вполне довольны работой полпредов и придерживаются мнения, что даже нынешний объем функций освоен далеко не полностью. Представителей президента фактически поставили перед выбором: либо резко активизировать свою деятельность, пользуясь относительной «свободой рук» - из-за реорганизации надзиравшего за ними Главного территориального управления, либо смириться с существенным понижением своего статуса и, в перспективе, номенклатурной деградацией до уровня прежних представителей президента в субъектах РФ.

Полпреды и деньги В этих условиях полпреды развили бурную деятельность, пользуясь имеющимися у них правами «собирать», «контролировать» и «координировать». Не имея возможности управлять существующими финансовыми потоками, представители президента стремятся контролировать пока виртуальные, но в перспективе реальные инвестиционные потоки. Георгий Полтавченко провел несколько совещаний с губернаторами Центральной России, итогом чего стало появление специального инвестиционного агентства Центрального округа. Виктор Черкесов провел в феврале конференцию «Инвестиции-2001: новые реалии - новые возможности Северо-Запада России» и вообще сейчас выступает чуть ли не как главный покровитель бизнеса во вверенном федеральном округе. Леонид Драчевский создал научно-экспертный экономический совет, основной задачей которого стала разработка стратегии развития всего сибирского региона. Подобный совет организовал и его уральский коллега Петр Латышев.

Несмотря на усердие полпредов, пока вряд ли стоит ожидать серьезного расширения их функций в экономической сфере. Ведь еще совсем недавно циркулировали слухи о том, что в 2002 году бюджетная процедура значительно изменится - деньги из Фонда финансовой поддержки регионов пойдут не напрямую в области, края и республики, а опосредованно, через центры семи федеральных округов. Маловероятно, чтобы Кремль решился доверить полпредам столь значимое право -- представители президента все же еще не так опытны, склонны зачастую действовать без оглядки на Москву. Усиление полпредов пока невозможно и из-за противодействия группировки «старокремлевцев», сдерживающих наступление выдвиженцев Путина. Свидетельством нежелания Кремля передавать полпредам финансовые рычаги стало и отсутствие этой идеи в Бюджетном послании президента на следующий год.

Полпреды и выборы

Еще одним испытанием для полпредов стали региональные выборы. Здесь стала заметна очередная большая мечта путинских «наместников» - единолично выступать в выборном процессе от имени Центра и Путина.

Влияние представителей президента в кампаниях прошлого года было незаметным. Они выступали лишь одними из многих участников выборов. Тогда добиться от Центра разрешения быть единственными выразителями интересов Кремля полпредам не удалось. Во многом пассивность полпредов объяснялось не слишком большой значимостью регионов, в которых проходили выборы. В этом году ситуация изменилась: «разыгрываемые» территории куда более «вкуснее». Это и мощные сырьевые субъекты - Якутия, Коми, и регионы с большим промышленным потенциалом - например, Иркутская область.

Но есть и как минимум два региона, от которых будет зависеть, в том числе и дальнейшая судьба полпредов. Это Приморский край и Нижегородская область. В первом случае на кону - репутация представителя президента в Дальневосточном округе Константина Пуликовского. Если он не сумеет выпутаться из сложной ситуации (если его ставленник и заместитель Геннадий Апанасенко проиграет выборы), то полпреда на Дальнем Востоке просто перестанут воспринимать всерьез. Тем более, что в выборах различного уровня уже проигрывали его подчиненные - федеральные инспекторы по Сахалинской и Амурской областям Юрий Никулин и Валерий Вощевоз.

Похожая ситуация наблюдается и в Нижнем Новгороде. Кириенко, не «подписывался», как Пуликовский, за одного из кандидатов, и участвует в кампании не так открыто, как его дальневосточных коллега. Но помимо чисто имиджевых (выборы в alma mater), здесь есть и вполне материальные интересы: приволжский полпред по-прежнему имеет большие виды на областную промышленность и активно участвует в переделе собственности в родном регионе. Бурная деятельность Кириенко уже повлекла за собой целую волну критики и компромата в местных и федеральных СМИ. Поэтому в случае неблагоприятного для него развития событий (победа недружественного кандидата, например, Андрея Климентьева) полпред понесет не только финансовый, но и колоссальный политический ущерб.

Перспективы полномочных представителей в федеральных округах зависят прежде всего от будущего всей федеративной реформы. Если в Кремле решат, что губернаторы уже достаточно прижаты, серьезных изменений в положении полпредов не будет. У них так и останется номинально высокий пост без реальных полномочий. Представители президента будут использоваться лишь как средство для поддержания нервозности в губернаторской среде - дабы региональные лидеры «не расслаблялись».

Пока все говорит о том, что в нынешней схеме административного деления Кремлем все же будут внесены заметные правки. Затея с семи округами и полпредами была во многом импровизацией, которая неизбежно корректируется жизнью. Помимо ожидающегося укрупнения субъектов Федерации (ликвидации автономных округов, слабых республик) возможно и укрупнение самих федеральных округов. В последнее время все чаще говорится, что такой участи подвергнется Приволжский округ. То ли его укрупнят, передав какие-то регионы из соседних округов, то ли наоборот, разукрупнят, заставив «поделиться», например, с территорией Петра Латышева.

Таким образом, итоги прошедшего года достаточно трудно охарактеризовать в терминах «негативные» или «позитивные». Президенту, по сути, не удалось реализовывать свою волю в регионах непосредственно через полномочных представителей. Аппараты представителей пока малоэффективны и работают не очень профессионально. Самим представителям к сожалению так и не удалось действительно стать эманацией президентской власти в федеральных округах. Большинство из них не смогло избежать вовлечения в местные политические и экономические дрязги. Не прошло и года, а уже можно вполне уверенно говорить о политических, а порой даже экономических интересах того или иного представителя президента в регионе. Генеральские звания, к сожалению, не помогли удержать высокую планку. В свою очередь Администрации президента в очередной раз удалось подтвердить свою незаменимость. Пока есть все признаки того, что система, со всеми её достоинствами и недостатками, вновь пытается репродуцировать себя уже на новом уровне.

Версия для печати