05.09.2001 | Сергей Михеев

Межбюджетные отношения: тихое наступление Кремля

Одной из наиболее значимых для региональной политики федерального центра задач является упорядочивание финансовых отношений с территориями. Продолжающаяся реформа бюджетного федерализма -- реальная экономическая база масштабного проекта по реорганизации отношений с региональными элитами, получившего название федеративной реформы. Среди целей реформирования системы межбюджетных отношений - увеличение поступлений в федеральный бюджет, выравнивание социально-экономического развития регионов и контроль над расходованием денежных средств в субъектах РФ. Все это должно отразиться в главном финансовом документе - бюджете на 2002 год.

Ещё в конце мая правительство на внеочередном заседании заслушало доклад об итогах реализации Концепции реформирования межбюджетных отношений в 1999-2001 годах и утвердило проект “Программы развития бюджетного федерализма до 2005 года”. Премьер-министр Михаил Касьянов заявил тогда, что главной задачей бюджета-2002 должно стать “четкое распределения полномочий, прозрачное и справедливое распределение финансовых потоков между федеральным Центром и регионами”.

Одна из главных целей реформы экономического федерализма - увеличение поступлений в федеральный бюджет. Финансовая система получает необходимую прозрачность, а центр - действенные рычаги воздействия на политику региональных властей. Сейчас доходы консолидированного бюджета распределяются в пропорции 55% на 45% в пользу федерального Центра. Это соотношение будет сохранено и для бюджета-2002.

Однако для бюджетов следующих лет вероятна корректировка этой пропорции. Так, главный «межбюджетник» последних лет вице-премьер Виктор Христенко считает, что оптимальное соотношение в распределении бюджетных средств - 80% на 20% в пользу Центра. В этой ситуации еще одним инструментом перераспределения средств в пользу центра стал измененный Налоговый кодекс. Уже в этом году в федеральный бюджет поступает 100% НДС, а не 85% и 75%, как ранее.

Не менее значимая для центра задача - обретение контроля над расходованием средств в регионах. Для ее решения создано Федеральное казначейство. Эта система дала возможность отслеживать федеральные расходы. Бюджет-2001 впервые предписывает прохождение всех финансовых средств через структуры Федерального казначейства. Эту практику должен закрепить и главный финансовый документ следующего года.

В программе также зафиксировано стремление правительства стимулировать губернаторов вкладывать деньги в развитие социальной сферы. Источником должны стать внебюджетные фонды, средства в которые Центр и региональные власти будут направлять в пропорции 50 на 50. А следить за их расходованием должны структуры всё того же Федерального казначейства.

Следствием реформы бюджетного федерализма может стать выравнивание социально-экономического развития регионов. Получение Москвой сверхприбылей от уплаты крупнейшими российскими корпорациями налогов по месту регистрации (т.е. в столице) давно критиковалось и федеральным правительством, и региональными элитами. В этой связи одобренная правительством “Программа развития бюджетного федерализма до 2005 года” предполагает уплату налогов ФПГ по месту фактической деятельности. В то же время вряд ли стоит ждать конкретных результатов в этом направлении в ближайшем будущем.

Еще одна задача - ликвидация бюджетно-налогового разнобоя. Уже введены единые правила межбюджетных отношений для всех регионов, включая упорствовавшие Татарстан и Башкортостан. Почва для закрепления в налоговом законодательстве “асимметрии” в пользу регионов-“доноров” - идеи, популярной два-три года назад - также отсутствует. Соглашения по разграничению полномочий Центра и регионов в налогово-бюджетной сфере выполняются в части, не противоречащей федеральному законодательству. При этом действие большинства соглашений истекает в 2001-2002 гг.

Усилия правительства направляются также на ликвидацию системы льгот - едва ли не основного инструмента экономической политики региональных администраций. Лишая их права предоставлять налоговые льготы, Центр затыкает одну из бюджетных “дыр” и серьезно ограничивает самостоятельность региональных элит. Пока это коснулось только налога на прибыль.

Зафиксировано в программе и запрещение региональным властям внешних заимствований, уже нашедшее отражение в Бюджетном кодексе. Ведь в случае регионального дефолта эти долги могут лечь тяжким бременем на федеральный бюджет.

Параллельно меняется и тактика региональных элит. С вытеснением губернаторов из Совета Федерации, который использовался для торпедирования опасных инициатив кабинета, они переходят к попыткам заключения двусторонних договоренностей с центром. Примером может служить губернатор Свердловской области Эдуард Россель, не так давно встречавшийся с Владимиром Путиным. Если ранее губернаторы в Москве выбивали трасферты, то сейчас на повестке дня налоговые льготы. Однако центр демонстрирует нежелание вступать в торг с региональными элитами. Россель убеждал Владимира Путина в необходимости увеличить долю налогов, которая остается в области. Но единственной уступкой губернатору стало обещание оказать поддержку заводу по производству труб большого диаметра, который будет построен в Свердловской области.

Ослабление органа представительства региональных элит помимо политических последствий (устранение угрозы формирования губернаторской оппозиции) дало экономические результаты. Губернаторы не могут больше использовать корпоративную солидарность для противодействия политике Центра по сужению их полномочий. Единственным лоббистским ресурсом региональных элит остается Государственная Дума.

Версия для печати