28.07.2001 | Олег Хлыстов

Перенапряжение от успехов

Наблюдатели подводят итоги весенней сессии Государственной Думы. 159 федеральных законов принято, 101 - подписан Президентом, 31 - отклонен. Таков рядовой отчет с законотворческих полей, за которым скрывается то, что невозможно измерить цифрами - кардинальное изменение законотворческого механизма. Когда вполне логичным следующим шагом в выбранном властью направлении станет депутатское одобрение любых правительственных законопроектов без их предварительного прочтения и сразу в трех чтениях.

В пятницу первый фокус такого рода был проделан Думой с поправками в валютное законодательство, снижающими норматив обязательной продажи валютной выручки до 50%. Идеи президентские, слова народные. В Владимир Путин на совещании в Кремле озвучил предложение о необходимости изменить норматив и порядок обязательной продажи валюты. 9 июля законопроект был внесен в Думу группой уважаемых депутатов, тем же днем датируется положительное заключение Правительства. Спустя три дня, 13 июля, закон принят депутатами сразу в трех чтениях, несмотря на настоятельные просьбы главы Центробанка, обращенные к депутатам, повременить с его принятием.

Питерские теснят московских, комментировали проходящее обсуждение журналисты. Со злым задором один из авторов проекта «медведь» Владислав Резник, известный петербургский финансист, порывался объяснить депутатам, какая из московских структур снимает основную комиссию при действующем порядке продажи валютной выручки. Выстроенная за последние пять лет инфрастуктура этого рынка опирается на главную биржевую площадку страны - Московскую межбанковскую валютную биржу. Помимо решения спорных макроэкономических задач (основные российские экспортеры и без того в льготном режиме продавали лишь 50% вырученной валюты), закон очевидно играет в против (в пользу) конкретных финансовых структур.

Блестяще разыгранный блицкрик, задуманный в «приемной грефовского кабинета», открывает игру, нацеленную на кардинальный передел валютного рынка, в которой главным проигравшим рискует стать отечественный финансовый рынок.

240 депутатов, поддержавшие закон не читая, очевидно руководствовались не содержательными и даже в своем большинстве не лоббистскими соображениями, а исключительно фракционной установкой. При этом провидению было угодно, чтобы последовательными защитниками финансового рынка и валютного статус-кво анекдотичным образом оказались коммунисты и аграрии.

Сдержанную улыбку вызывает патетика телевизионных комментаторов, отмечающих успехи в прохождении через Думу первоочередных законопроектов из правительственного пакета. Содержимое пакета депутаты поделили на три части: пустое, полное шума и спорное.

Несмотря на поспешность, думское обсуждение позволило отделить действительно важные проекты из правительственного пакета от малосодержательных и просто пустых. Таковым оказался экспортный товар, вроде блока банковских (так называемого «пакета МВФ») и антиотмывочного законов. При их подготовке думцы тем выше оценивали собственные заслуги, чем большее число исходных правительственных предложений им удавалось исключить из окончательной редакции. На экспорт были отправлены одни обёртки.

Более полноценный продукт получило на выходе из Думы ведомство Германа Грефа. Рекламная компания на тему «Греф (Правительство) за дебюрократизацию экономики» прошла с размахом. Несмотря на крайне напряженный график, целый день депутаты потратили на обсуждение во втором чтении закона о лицензировании, выясняя, какие из отраслей наиболее достойны быть включенными в список лицензируемых. Заранее ограничив число призовых мест 120-ю, министр породил острое соревнование между лоббистами образования, строителями, авиаторами, перевозчиками, медработниками и пр. Депутатов заставили всерьез задаться вопросом: что страшнее нелицензированный педофил в школе или накренившийся подъемный кран. Столь важное обсуждение происходило в спешке и с грубыми нарушениями регламента. Тем не менее закон все-таки был принят. Большинство наблюдателей, правда, искренне сомневается, что освобожденные (от лицензии) 330 видов деятельности уже с завтрашнего дня ждет бурный рост. В то же время даже сегодня, по прошествии двух лет с момента принятия предыдущего закона о лицензировании, Правительству удалось утвердить лишь десятую часть необходимых ведомственных положений. В итоге на практике лицензирование происходит вроде бы по закону, но в правовом вакууме. Кстати, ответственность за подготовку значительной части до сих пор не принятых подзаконных актов лежит на ведомстве Грефа.

Не менее надуманным на поверку оказался другой грефовский законопроект, направленный на то, чтобы защитить права юридических лиц при проведении государственного контроля. Отрегулировать многосторонние отношение российского предпринимателя с государством и представляющим его чиновником доселе не удалось. Оба принятые в спешке закона по дебюрократизации, видимо, пополнят коллекцию думских несуразностей, хотя несомненно оставят у предпринимателей светлую память об их авторе.

В отличие от выше упомянутых, комичных, законодательных кульбитов, будущность трех кодексов - Налогового, Земельного, Трудового, а также двух реформ - пенсионной и судебной - представляется скорее драматичной. Главу 25 о налоге на прибыль Налогового кодекса в будущем ожидает не одна правка: дабы устранить последствия скорострельного и компромиссного рассмотрения в Думе. Нарушение процедуры принятия Земельного кодекса послужит для депутатов левых фракций хорошим поводом устроить слушания в Конституционном суде. Очередную склоку обещает рассмотрение во втором чтении Трудового кодекса. Число уже поданных поправок превышает все разумные пределы.

Стремление правительства до крайности ускорить принятие важнейших документов рискует привести как минимум к двум неприятным следствиям. Депутаты, а вместе с ними и общество в целом лишаются времени, для того чтобы ознакомиться с деталями предлагаемых изменений. С другой стороны, к грядущим реформам оказывается не подготовлена и бюрократическая машина.

Как правило, принятие единственного закона порождает несколько десятков ведомственных подзаконных актов, на практике воплощающих заложенные в нем идеи. Окажется ли Правительство (в лице собственных министерств и ведомств) в силах столь же быстро переварить тот пакет законов, которые оно успешно проталкивает через Думу? Вряд ли. Как результат в ближайшие годы в России может сформироваться странная правовая система, когда вновь принятые законодательные нормы не будучи применимы на практике, так и останутся на бумаге. Не оперативное, а скоропалительное изменение законодательства способно вызвать такую «правовую мешанину», которая мало отличается от правового ваккума. Члены общества, непосредственные участники правоотношений, о которых так печется власть, подобно Алисе попадут в сказочную «стране чудес», не имея ясного представления ни о своих правах, ни об обязанностях. И это в лучшем случае, а в худшем - подобно десяткам миллионов отечественных пенсионеров окажутся в плену у призраков «страшной правительственной реформы».

Спрятанным в законодательстве минам свойственен механизм отложенного действия. Уже сегодня можно насчитать десятки подобных латентных конфликтов, порожденных спешкой двух последних лет. Время от времени отдельные из них пытается решить Конституционный суд, по сути взрывая ситуацию. Так, в начале месяца им было признано незаконным введение мораториев на удовлетворение требований частных вкладчиков при реструктуризации банков и неконституционным - отказ выплачивать деньги по исполнительным листам. Кроме того, неконституционным признано право Агентства по реструктуризации кредитных организаций продлевать мораторий и ряд других положений закона «О реструктуризации кредитных организаций», принятого Думой в 1999 году в такой же спешке с подачи Правительства, для отчета перед МВФ. Под вопросом оказалась вся двухлетняя работа АРКО. Оно не может начинать работу с новыми банками - без мораториев на выплаты вкладчикам реструктуризация невозможна. Впереди серьезный судебные разбирательства, деятельность АРКО парализована.

Не менее наглядный пример являет первая часть Налогового кодекса, «сданная» законодателями ударными темпами два года назад (на последнем пленарном заседании весенней сессии-99). С тех пор «основы налоговой системы» не однократно переписывались. Принятие очередного объемного блока поправок намечено депутатами на октябрь. Хочется надеяться, что оно не пройдет в режиме «три чтения - в один день». Перейдя к приятию законов с листа, Государственная Дума прекратит свое существование.

Версия для печати