18.01.2016 | Татьяна Становая

Пять вызовов государству-распределителю

Конец 2015 и начало 2016 года ознаменовались глубоким падением мировых цен на нефть. Правительство готовит шоковые сценарии, на Гайдаровском форуме главной темой стало избежание кризиса 1998 года, в лексикон вернулось слово «секвестр». Вопрос о запасе прочности режима переходит в практическую плоскость.

Судя по выступлениям Владимира Путина в декабре 2015 года, российская власть была не готова к столь глубокому падению мировых цен на нефть. Более того, была убежденность, что в экономике есть признаки выздоровления», о чем Путин говорил во время своей большой пресс-коференции. В итоге готовиться к ухудшению ситуации приходится постфактум: в январе макроэкономическая конъюнктура оказалась хуже консенсусных прогнозов.

На этом фоне можно выделить пять ключевых вызовов, на которые власти придется реагировать в контексте государственного управления.

Первый вызов – непредсказуемость социальной среды. Во время своей «прямой линии» весной 2015 года Путин говорил, что действия власти пользуются большой поддержкой «снизу», и «если мы сохраним доверие граждан, то они тогда будут поддерживать всё, что мы делаем, и где‑то, как коллеги говорят, готовы будут и потерпеть». «Коллеги» действительно верят в это: заместитель министра экономического развития Алексей Ведев указал, что падение уровня жизни происходит при «общественном согласии», писал «Коммерсант». Аналитики «Сбербанка CIB» в обзоре потребительской уверенности россиян «Потребительский индекс Иванова» утверждают, что «ивановы» не ждут быстрого и беспроблемного повышения уровня жизни и поэтому «воспринимают текущую ситуацию индифферентно». Более того, «россияне стали менее активно следить за изменениями макроэкономической ситуации, новостями и прочими событиями и поэтому практически никак не отреагировали на ускорившиеся в прошедшем квартале ослабление рубля и падение цен на нефть», - говорится в обзоре («Ведомости»). В то же время в обзоре указано, что доля российских потребителей, перешедших на менее дорогие товары, достигла в IV квартале 2015 г. рекордного уровня - 70%.

Таким образом, получается противоречивая ситуация. С одной стороны, исследования фиксируют относительную социальную терпимость. Однако, с другой стороны, уровень жизни быстро снижается. Растущая бедность впервые в период путинского правления сменяет собой стабильные и сытые годы. Тренд преломился в декабре 2014 года: до этого момента потребительские возможности росли. Однако затем начался резкий спад: доля «бедных» семей (которым не хватает даже на еду и тем, кому достаточно средств на еду, но покупка одежды недоступна) выросла с 22% в декабре 2014 г. до 39% в декабре 2015 года, выяснил ВЦИОМ. Среди людей пожилого возраста данные ответы встречаются существенно чаще (55%), чем в среднем по выборке. Ситуация будет ухудшаться: 14 января премьер-министр Дмитрий Медведев на заседании правительства не исключил рост задолженностей по зарплате по стране. Суммарная задолженность по зарплате остается весьма значительной.

А это означает, что социальная дилемма 2014-2015 года – «Крым или Холодильник» (стоит ли терпеть санкции и их последствия в обмен на Крым) больше не актуальна. Крым стал «своим», а население от геополитических проблем все более переходит к внутренним, социально-экономическим. «Корпоративные» и «отраслевые» протесты 2014 и 2015 годов могут смениться в 2016 году более масштабными социальными акциями. Первые признаки таких рисков уже проявились: в Краснодаре и Сочи пенсионеры вышли на улицы, протестуя против отмены льготных проездных. Краевые власти, принимая такое решение, пытались сэкономить средства регионального бюджета: дефициты бюджетов субъектов РФ также оказываются источниками дополнительной напряженности и непредсказуемости. В то же время общество остается глубоко «подданическим» и патерналистским. Такое общество может бунтовать, лишь будучи доведенным до полной крайности и отчаяния - этого пока не произошло. Страхи и депрессия ведут к тому, что запросы снижаются; таким образом, выступления пенсионеров сейчас для власти не очень опасны. Вопрос заключается в том, на какой точке эта тенденция может переломиться.

Второй вызов – это отсутствие сформулированной стратегии, линии поведения власти. Это актуально уже не столько для населения, сколько для элит, деловых сообществ. Пока публично поднимаются две темы. Первая, весьма активно – это сокращение расходов бюджета на 10% (секвестр). Вторая – «большая приватизация» - термин, появившийся в период президентства Дмитрия Медведева, но так и оставшийся теоретическим. Сейчас об этом снова заговорили: о приватизации упоминали и премьер-министр, и вице-премьер Игорь Шувалов на Гайдаровском форуме. Однако сокращение расходов и приватизация вряд ли могут быть названы комплексной программой преодоления кризиса. Дмитрий Полевой из ING заявил «Ведомостям», что власть уже осознала, что нефть будет стоить дешево и что это вызов, но для рынка важно в целом понимать стратегию действия правительства в части бюджета. «Самая главная опасность – это отсутствие какого-либо понимания, куда мы движемся, какие у нас цели, какие приоритеты», – считает он.

Повышается соблазн «удержать» ситуацию квазиадминистративными методами или более жёстким регулированием отношений. Так, проблему задержек зарплат правительство намерено решать через повышение ответственности работодателей за нарушение сроков и порядка оплаты труда. Соответствующий законопроект обсуждался на заседании правительства 14 января. «Поскромнее себя вести» Путин потребовал от естественных монополий на встрече с главой ФАС Игорем Артемьевым. Крупный бизнес может оказаться под неформальным давлением власти - его «попросят» внимательней относиться к сокращению персонала и снижению зарплат. Но тут, как заметил Алексей Кудрин во время Гайдаровского форума, образовался пузырь, связанный с нефтяным фактором и означающий опережающий рост доходов населения по сравнению с производительностью труда, и теперь снижения зарплат не избежать. По его словам, когда государство решило повысить зарплаты в бюджетной сфере, окончательно закрепилось влияние нефтяной зависимости и пузыря на госсектор и наращивание заработной платы без наращивания эффективности. Сегодня, уверяет Кудрин, мы наблюдаем неизбежную корректировку, которая выражена в падении реальных зарплат на 10%. Однако вместо институциональных, структурных решений, управление продолжает оставаться «ручным». Это сработало в период кризиса 2008-2009 годов (скорее это характеризуется словом «пронесло»), но может оказаться неэффективным в текущих условиях.

Третий вызов – это внутриэлитные противоречия при отсутствии достаточной политической воли к переменам. Так, даже по вопросам сокращения расходов бюджета возникли споры. Глава Счетной палаты Татьяна Голикова, в прежние годы отвечавшая в Минфине за бюджет, заявила, что не согласна с Силуановым, настаивающем на пересмотре бюджетных параметров. «Мы находимся в принципиально другой экономической ситуации, которая не имеет ничего общего с 1998 годом. Есть определенные риски, которые связаны с исполнением бюджета, который недавно был принят. Но основная проблема кроется в том, какие шаги и в какие сроки мы должны предпринимать, чтобы исполнить или скорректировать утвержденный закон», - пояснила она на Гайдаровском форуме. Возможное повторение в России кризиса 1998 года неожиданно стало главной темой Гайдаровского форума, писал «Коммерсант». О необходимости избежать сценария-1998, в котором тяготы кризиса через резкий рост инфляции были переложены «в основном на плечи населения», говорил и министр финансов Антон Силуанов, и многие другие участники форума. О том, что кризис может оказаться хуже кризиса 1998 года на форуме говорил глава Минфина. Каковы бы ни были оценки, призрак 1998 года возвращается.

Пока сторонники консервативной бюджетной политики настаивают на сокращении расходов, Голикова и министр экономики Алексей Улюкаев предлагают дождаться стабилизации мировых энергетических рынков. Расчет на то, что цена на нефть прекратит падение, остается очень сильным. Однако эта точка зрения не разделяется большинством экспертов. Герман Греф говорил, что цена может упасть до 25 долларов за баррель. О цене в 20 долларов за баррель говорят эксперты Goldman Sacs и Morgan Stanley. Ждать или действовать – становится дилеммой первого квартала 2016 года.

Позиция президента при этом скорее выжидательная: на совещании с правительством 13 января он заявил о важности готовиться к худшему сценарию, подчеркнув, что «до сих пор нам удавалось, несмотря на все колебания на внешних рынках, вести себя в высшей степени взвешенно, профессионально». Однако в последний год критика за бездействие правительства стала особенно острой. Дмитрий Медведев также признает, что нужно готовиться к худшему, но пока это ограничивается проработкой шоковых вариантов развития событий, среди которых худший – цена на нефть в 25 долларов – уже «на подходе». 12 января нефть марки Urals опустилась до уровня в 27 долларов. Получается, что худший сценарий – это уже реальность, а правительство, тем самым, признает, что ситуацию может только улучшаться.

Еще одна тема для разногласий – это приватизация. Сопротивление кандидатов на приватизацию остаётся крайне высоким, что в свое время практически закрыло тему распродажи активов крупных госкомпаний. Не хватило политической воли, складывалась и неблагоприятная конъюнктура. Однако нет ясности по стратегическому вопросу целей приватизации: является ли это способом пополнения бюджета или повышения эффективности управления активами? Отсутствие ответа на этот вопрос приведет к торможению приватизационных планов и даст их противникам аргументы для защиты своей позиции.

Четвертый вызов – противоречие между стабильностью и эффективностью кадрового состава исполнительной власти. С одной стороны, мы имеем очень четкую позицию Путина, озвученную и на его большой пресс-конференции, и во время совещания с правительством 12 января, где он назвал действия правительства «высоко профессиональным». Намерений менять команду у него нет. Однако, с другой стороны, ситуация в начале 2016 года оказалась гораздо сложнее и опасней, чем это казалось даже в декабре 2015 года. Разногласия неизбежно будут провоцировать и кадровые решения, если не в отношении премьера, то в отношении его подчиненных вполне вероятно. Первым подтверждением этого стала запланированная на 1 февраля отставка Ольги Дергуновой с поста главы Росимущества. По данным «Коммерсанта», причина – скандальные региональные приватизации, которые ведомство тормозило.

Наконец, пятый вызов, который также не стоит недооценивать – это убежденность власти в большом запасе прочности. Правительство в 2015 году не сделало «ни одной крупной ошибки», говорил Владимир Мау на форуме. Игорь Шувалов также отметил, что, по оценкам Белого дома, ситуация в январе 2016 года «намного более стабильна», чем в январе 2015-го. По данным «Коммерсанта», в правительстве весьма впечатлены относительной стабильностью курса рубля при столь сильной волатильности нефтяных цен. Радость по поводу относительной устойчивости рубля при убежденности, что народ готов терпеть кризис тоже может стать тормозом в принятии решений. При этом фактор мировых цен на нефть остается крайне непредсказуемым, поведение рубля не гарантирует стабильность завтра, а социальные настроения рискуют быть более подвижными. Поэтому вера в большой запас прочности даже при низких ценах нефть может сослужить плохую службу, когда решения будут приниматься запоздалые и краткосрочные, а зависимость от неподконтрольных факторов вырастет критично.

Внешние шоки 2014-2015 годов сменяются внутренними, для управления которыми пока не сформированы эффективные механизмы. Режим привык к инерционным и стабильно-предсказуемым сценариям, а сейчас требуется перенастройка всей системы управления. А к этому как раз, кажется, власть и не готова. Это первое структурное испытание путинского государства, появившегося как результат распределения растущей ресурсной ренты. И это первое политическое испытание государства, лишившегося возможности выполнять свои обязательства в прежних объемах по негласному социальному контракту.

Татьяна Становая – руководитель Аналитического департамента Центра политических технологий

Версия для печати