09.03.2016 | Татьяна Становая

Обновленный ЦИК: кадровый состав и политические функции

В преддверии федеральной избирательной кампании, намеренной на сентябрь, Кремль решился на значительное обновление Центральной избирательной комиссии. В новый состав не вошел ее нынешний глава Владимир Чуров, которого заменит уполномоченный по правам человека при президенте Элла Памфилова.

То, что готовится обновление ЦИКа, СМИ писали на протяжении первых месяцев 2016 года. Сначала свои пятерки подготовили Госдума и Совет Федерации. По закону каждая фракция Госдумы предлагает свою кандидатуру на кресло члена ЦИКа, еще одну кандидатуру может внести группа депутатов. «Единая Россия» предложила кандидатуру действующего члена ЦИКа Валерия Крюкова. КПРФ тоже сохранила своего представителя Евгения Колюшина. ЛДПР вместо Олега Лаврова направила Сергея Сироткина, «Справедливая Россия» вместо Сергея Даниленко - вице-спикера Госдумы Николая Левичева. От группы депутатов выдвинут единоросс, бывший замглавы ЦИКа партии Валерий Гальченко. Кроме того, оппозиционный депутат Дмитрий Гудков предложил выдвинуть в члены ЦИКа сопредседателя движения «Голос» Григория Мельконьянца. Госдума в итоге предсказуемо утвердила всех, кроме Мельконьянца.

Из этой пятерки наиболее интригующим стало выдвижение Николая Левичева, которого даже прочили на место главы ЦИК. Как говорил источник «Ведомостей», Левичев - однокурсник действующего председателя ЦИК Владимира Чурова, с которым они вместе учились на физическом факультете ЛГУ. Источник во фракции «Справедливой России» тогда уверял издание, что в ЦИК Левичев будет претендовать на высокий пост - председателя или зампреда. С другой стороны, источники указывали на наличие конфликта между Левичевым и Сергеем Мироновым (после поражения на выборах мэра Москвы влияние Левичева резко снизилось): тем самым, партия в определённом смысле решала и свои внутренние проблемы.

В начале февраля свою пятерку утвердил и СФ. В нее вошли действующие члены ЦИК Майя Гришина, Сиябшах Шапиев и Антон Лопатин, а также член Совета Федерации Николай Булаев и политолог Александр Клюкин. Клюкин – начальник отдела в НКО «Центр политических проектов и коммуникаций», трижды избирался депутатом Госдумы: последние два раза (в 2003 и 2007 гг.) – от «Единой России», а в 1999 г. как независимый выдвиженец по одномандатному округу, позже транзитом через ЛДПР присоединившись к блоку «Отечество - Вся Россия». Там он и познакомился с нынешним куратором внутренней политики, первым заместителем главы администрации президента Вячеславом Володиным, говорил собеседник «Ведомостей», близкий к Кремлю. Экс-депутат Госдумы Булаев также на свой первый думский срок в 1999 г. избрался по списку «Отечество – Вся Россия». В свою очередь, Лопатин (член ЦИК с февраля 2011 г.) возглавлял отдел в общественной организации «Отечество», а позднее руководил секретариатом Володина, когда тот занимал должность вице-спикера Госдумы, сообщается в официальной биографии Лопатина на сайте «Единой России».

Наконец, 2 марта Владимир Путин подписал свой указ о президентской пятерке. Из пяти четверо оказались новичками: это заместитель главы ФАС Александр Кинёв (член партии «Яблоко» с 2001 года), депутат Госдумы от КПРФ Василий Лихачев, уполномоченный по правам человека в России Элла Памфилова, представитель «Патриотов России» в ЦИКе с правом совещательного голоса Евгений Шевченко. Из прежних членов ЦИКа президент сохранил только бывшего конституционного судью и главу Карачаево-Черкесии Бориса Эбзеева. Из президентской пятерки, таким образом, выбыли ключевые фигуры ЦИКа - Владимир Чуров, который был ее главой с 2007 года, Леонид Ивлев, чье имя связывают с прежним куратором управления внутренней политики администрации президента Владиславом Сурковым.

Источники «Коммерсанта» рассказали, что в Кремле обсуждались две концепции формирования ЦИКа. ЦИК мог стать техническим органом с незаметным юристом-функционером во главе. Такая идея возникла после того, как на семинаре в Крыму Владимир Чуров в публичном выступлении заявил о необходимости выделения средств на вторые туры в одномандатных округах на выборах в Госдуму. Напомним, что в округах победители определяются уже в первом туре по системе относительного большинства, второй тур не предусмотрен. Назначение юриста могло усилить технический характер комиссии и в определённой степени деполитизировать ее работу, сделав ее при этом и более профессиональной. Заметим, что до Чурова ЦИКом руководил Александр Вешняков, при котором комиссия отличалась весьма высоким профессиональным уровнем юристов.

Однако победила вторая концепция, при которой роль ЦИКа должна была быть не технической, а скорее политической. Ей предстоит формировать имидж предстоящих выборов по принципу «открытости, легитимности и гласности», который декларирует политический блок АП. Именно поэтому ЦИК не только был обновлен, но и усилен фигурой Эллы Памфиловой, которая и станет, скорее всего, главой комиссии. Тем не менее, ставка на повышение квалификации юристов ЦИКа сохранится: теперь будет осуществлен подбор команды юристов, которые смогут готовить аргументацию для отмены незаконных или сомнительных решений региональных комиссий.

Таким образом, вырисовывается определенная картина, в рамках которой Кремль мыслит проведение федеральной избирательной кампании. Во-первых, это максимально тесная координация между властью и системной оппозицией. Ранее «кремлевский» ЦИК приобретает теперь черты многопартийности. Его назвали даже «мини-парламентом», где будут допустимы дискуссии: это поможет выпускать пар в случае недовольства фальсификациями на выборах. В определенном случае это попытка администрации президента разделить ответственность за кампанию со всеми системными силами. Это также и попытка зафиксировать правила игры: если системные силы будут следовать в фарватере единых приоритетов (например, стабильность, нескандальность, патриотизм, отказ «раскачивать лодку»), то и их интересы будут учтены. Причем под системными силами понимаются не только парламентские, но и непарламентские партии, такие как «Патриоты России» и «Яблоко».

Однако тот факт, что их представители вошли в ЦИК в действительности можно очень условно рассматривать как реальный признак партийной полицентричности. Кинёв давно работает в ФАС и скорее является чиновником, чем представителем оппозиции. Григорий Явлинский заявил «Коммерсанту», что знает Кинёва «очень давно, он член петербургского «Яблока» с 1996 года». «ЦИК — это очень специфический госорган, и там такие жернова, которые могут перемолоть кого угодно, — говорит он. — Пока ЦИК не принимал самостоятельных решений, а делал все, что диктовала администрация президента».

Что же касается «Патриотов России», то эта партия многие годы играла роль спойлера КПРФ. Однако сейчас она активнее вовлекается в административные механизмы управления выборами. Экспертная группа движения «Голос» в мае прошлого года презентовала на площадке Комитета гражданских инициатив Алексея Кудрина доклад, посвященный анализу деятельности избирательных комиссий субъектов РФ. Тогда авторы доклада утверждали, что в избирательные комиссии чаще всего попадают люди, лояльные местным властям, причем все чаще через непарламентские партии. «Особенно в этом замечена партия «Патриоты России». Среди 37 человек, выдвинутых региональными отделениями партии в составы ИК субъектов, шесть являлись сотрудниками аппаратов администрации или правительства регионов, пять - сотрудниками или членами избиркома на штатной основе, еще шесть находятся на руководящих должностях в государственных и муниципальных предприятиях и учреждениях». Ряд членов ИК от «Патриотов России», кроме того, являются «активными членами ОНФ», - говорилось в докладе.

Василий Лихачев от КПРФ тоже обладает большим опытом работы во власти. В 90-е годы он был вице-президентом Татарстана и главой Госсовета. В 1998-2003 годах представлял Россию в ЕС, затем до 2010 года был сенатором в СФ от Ингушетии. Лишь в 2010 году он попал в ГД по списку КПРФ, возглавив региональный писок Татарстана. В целом он считается скорее фигурой, близкой к элите республики, чем к руководству КПРФ.

Во-вторых, это ставка на повышение легитимности выборов и самой избирательной кампании. Это стилистика Володина, которая заметна с момента его прихода в Кремль. В рамках такого подхода Кремль, например, допускал Алексея Навального к выборам мэра Москвы в 2013 году (правда, тогда мало кто ожидал получением им столь высокого результата в 27%), ПАРНАС – к региональным выборам осенью прошлого года. В рамках этой же тактики допускается и несколько заниженный прогноз в отношении результата партии власти «Единой России». Кремль как будто дает понять, что больше не ставит задачи бросить все ресурсы, включая административные, на вытягивание «единороссов». Однако некоторое снижение числа их мандатов в будущей Думе может быть компенсировано прохождением лояльных власти одномандатников.

Демократическая риторика становится своего рода «словесными интервенциями» со стороны власти, но на практике это не подкрепляется либерализацией, скорее напротив, Речь идет лишь об изменении тактики сохранения властного контроля над выборными органами власти. От доминирующей партии Кремль возвращается к идеям управляемой партийной системы. Кремль приглашает все «конструктивные» силы к сотрудничеству, давая понять, например, что, если на праймериз «Единой России» вторые и третьи номера пойдут от системной оппозиции – не станет трагедией. Однако для этого и системная оппозиция должно стать еще умеренней.

В-третьих, ЦИК пополнил целый ряд фигур, близких к замглавы президентской администрации Вячеславу Володину. Прежний состав формировался при Суркове, и хотя он, безусловно, оставался лояльным администрации президента, сейчас речь идет не о лояльности институту, а о лояльности персонально помощнику президента. Володин, который выстраивает отношения с «ЕР», ОНФ, парламентскими и непарламентскими партиями, замыкает ключевые фигуры на себя.

Надо сказать, что выбор в пользу Памфиловой как будущей главы ЦИКа в этом смысле очень символичен. В 2010 году она ушла с поста главы СПЧ после острого конфликта с Сурковым: тогда, на фоне медведевской либерализации, правозащитников сильно возмущало преследование и травля со стороны «Наших» диссидента Александра Подрабинека. Памфилова публично критиковала Суркова, ответственного за деятельность прокремлевской молодёжи. Однако тогда ее оппозиционность во многом накладывалась на персональное неприятие куратора управления внутренней политики. В 2014 году она вернулась в Кремле, где выстроила эффективные отношения с Володиным. Кстати, 1 марта Элла Памфилова вместе с Володиным, представителями прокуратуры, МВД, ЦИКа инструктировали региональных уполномоченных, как работать на выборах по защите избирательных прав граждан.

В то же время критично настроенные эксперты и правозащитники были действительно удивлены столь радикальному обновлению ЦИКа. «Если сравнить новый состав ЦИКа с предыдущими, то количество представителей оппозиционных партий рекордное, а КПРФ имеет двух человек, один из которых может претендовать на руководящее место. Формально это самая плюралистичная комиссия за последние 15 лет», — заявил «Коммерсанту» политолог Александр Кынев, специалист по выборам. Сопредседатель «Голоса» Григорий Мельконьянц также признал, что новый состав ЦИК получает большой кредит доверия со стороны критически настроенных людей, «для которых Памфилова – сигнал, что на первоначальном этапе мы за конкуренцию», согласен, а ее включение в комиссию – попытка снять агрессию по отношению к ЦИК: «Власти хотят меньше скандалов». Хотя есть и много скепсиса. Сопредседатель движения «Голос» Андрей Бузин заявил «Ведомостям», что итоговый список – «результат настойчивых пожеланий» из Кремля. «То, что в списке СФ уже трое соратников лично Володина, говорит о том, что мы полностью вернулись к системе номенклатурных назначений, а ЦИК – номенклатура администрации», - заявил он.

В определённой степени можно говорить о том, что Кремль выполнил одно из ключевых требований «Болотной» конца 2011 года – отставка Владимира Чурова. Обновление состава ЦИКа превзошло все ожидания. Внесистемная оппозиция при этом лишается одного из самых ярких антикремлевских лозунгов, а новый состав ЦИКа получает аванс доверия. Однако вряд ли стоит рассчитывать на изменение избирательной практики: последние годы показали, что конкурентность на выборах остается очень условной, а использование ресурса превалирует. ЦИК стал более плюралистичным как федеральный институт, а большинство проявлений административного ресурса происходит на местах – и здесь важно, чтобы новый ЦИК эффективно на них реагировал. Вовлечение же системных партий в механизмы организации выборов сопровождается усилением их «системности» и конструктивности по отношению к самой власти. Наконец, при нынешнем политическом режиме роль ЦИКа в избирательной кампании остается скорее технической. А Памфилова, при всей своей приемлемости для третьего сектора, будет способствовать легитимации существующей системы, делая выборы более прозрачными и снижая накал критики, неизбежной в случае сохранения на своем посту Чурова. Но при этом Памфилову трудно заменить на посту омбудсмена, где она проявляла принципиальность – другую такую кандидатуру найти непросто.

Татьяна Становая – руководитель Аналитического департамента Центра политических технологий

Версия для печати