11.07.2016 | Марина Войтенко

Фискальная консолидация: ключ на старт

7 июля правительство РФ рассмотрело вопрос «о предельных объемах финансирования госпрограмм и других направлений деятельности на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов». Предложения Минфина в целом одобрены. Теперь на их основе будет продолжена работа над бюджетными проектировками ближайшей трехлетки вплоть до середины октября, когда будет сформирован их проект, готовый к внесению в Госдуму РФ (до 1 ноября текущего года).

Премьер Дмитрий Медведев уверен, что в новом раунде финансового планирования необходимо основываться на консервативном жестком сценарии по нефтяным и другим сырьевым ценам, сохранению санкционных режимов, параметрам доходной части и собственно госрасходам. Экономическую политику, стимулирующую структурные изменения и создающую условия для устойчивого роста предстоит осуществлять, исходя из значимых бюджетных ограничений и перераспределяя средства по конкретным расходным статьям. При этом все социальные обязательства должны быть выполнены в безусловном порядке (на госпрограмму по соцподдержке граждан выделяется на три года более 4 трлн. рублей, развитие пенсионной системы – 10 трлн. рублей и т.п.).

Как подчеркнул премьер-министр, впереди кропотливый поиск резервов, которые есть в каждой статье расходов. Уже в ближайшее время будут проведены совещания по определению подходов к финансированию социальной сферы, промышленности, сельского хозяйства, инфраструктуры, оборонно-промышленного комплекса. Основная задача – максимально эффективное расходование выделяемых средств как на федеральные целевые программы (в 2016 году к реализации предлагается 41 ФЦП, в 2018-ом – 40, в 2019-ом – 37), так и на внепрограммную часть бюджета. Кроме того, отличительная особенность новой трехлетки, отмечает Дмитрий Медведев, в том, что «планирование финансовых потоков должно быть скоординировано с той работой, которая разворачивается в рамках Совета по стратегическому развитию и приоритетным проектам». Его решения становятся первоочередными для реализации средствами бюджетной политики.

По мнению министра финансов Антона Силуанова, основная цель новой трехлетки в том, чтобы обеспечить устойчивость макроэкономики, основательно сократив бюджетную разбалансированность и дав тем самым сигнал бизнесу – инфляция будет снижаться, доступность кредитов по мере изменения ключевой ставки ЦБ РФ – расширяться, курс рубля – стабилизироваться. В совокупности это уже как минимум необходимые условия для включения частных инвестиций как «мотора» органического экономического роста. Для этого предполагается заморозить госрасходы в номинальном выражении на уровне 15,785 трлн. рублей ежегодно. При этом в 2017-2018 годах будет продолжена практика недоведения лимитов на 10% бюджетополучателям (механизм выявления неэффективных и избыточных расходов). Со следующего года начнется консолидация (сокращение) на 5% так называемых не первоочередных трат, то есть, тех, что не связаны с заработной платой, социальными выплатами, пенсиями[1] и пособиями (около трети всех бюджетных расходов).

Бюджетный дефицит (в текущем году он, по оценкам, составит 3,3% ВВП) намечено снизить с 3,2% в 2017 году до 2,2% в 2018-ом и 1,2% ВВП в 2019 году. Его ненефтегазовой составляющей «назначено» за три года уменьшиться вдвое – с 9,1% до 4,5-4,6% ВВП. Задача далеко не простая, поскольку помимо консолидации расходов в течение всего периода предстоит самым тщательным образом балансировать источники deficit spending[2]. По наметкам Минфина, уже в следующем году объем чистых внутренних заимствований возрастет вчетверо – с 300 млрд. рублей до 1,29 трлн. рублей, в 2018 и 2019 годах они увеличатся до 1,47 и 1,44 трлн. рублей соответственно. Постепенно прибавляют и расходы на обслуживание государственного долга – с 646 млрд. рублей в 2016 году до 891 млрд. рублей в 2019-ом.

Такой основательный прирост внутреннего госдолга связан с опасениями, что Резервный фонд может быть исчерпан уже в следующем году, а из 4,68 трлн. рублей (на 1 июля) в Фонде национального благосостояния, из которых 1,5 трлн. уже либо размещены в ВЭБ, либо «расписаны» по инфраструктурным проектам, к концу 2019 года останется не более 0,5 трлн. рублей. Из него Минфин намерен взять в 2017 году 783 млрд. рублей, в 2018-ом – 883 млрд., в 2019 году – 87 млрд. рублей. Возможно, консервативный подход к планированию нефтецен (на все три года закладывается среднегодовой Urals по $40 за баррель) позволит обеспечить пополнение суверенных фондов. Эксперты и участники рынка, однако, отмечают, что главный фундаментальный фактор вероятного роста цен до $60 за баррель и выше – недоинвестирование мировой нефтегазовой отрасли (в 2015 году – около $700 млрд., в 2016-ом – чуть меньше $400 млрд.) – начнет работать лишь через два-три года.

Между тем, наращивание внутреннего госдолга – проблема отнюдь не академическая. С одной стороны, Минфин, на первый взгляд, через выпуск ОФЗ способен забрать у банковского сектора часть им же созданного вследствие бюджетной эмиссии структурного профицита ликвидности. В то же время, более 4 трлн. рублей за три года изымаются с рынка, сокращая тем самым инвестиционный потенциал экономики, который и без того будет «посажен» на госрасходную диету. Как уверяет Антон Силуанов, «новые проекты мы предлагаем не включать в бюджет, деньги выделяются исключительно на завершение старых программ и уже принятых решений по тем или иным объектам финансирования». Такая новация, естественно, вызывает немало критики, основанной на опасениях, что стимулирующих возможностей бюджета окажется недостаточно для закладываемых в него темпов роста в 0,8% ВВП в 2017 году, 1,8% – в 2018-ом и 2,2% – в 2019 году. Ответом на вопросы могли бы стать планы структурных реформ, как раз и призванных обеспечивать устойчивость и ускорение макроэкономики. Но представления о том, как в новом трехлетнем финплане будет выглядеть, например, налоговая нагрузка и пенсионная система, что чрезвычайно чувствительно для бизнеса и населения, остаются пока «вне зоны доступа».

Сигналы о неизменности фискального бремени до 2019 года, исходящие от власти, периодически сопровождаются утечками в СМИ о планах новых налоговых маневров – то в нефтянке в связи с введением в пилотном режиме налога на добавленный доход (причем новые планы перекраивают старые намерения почти до неузнаваемости), то в «размене» страховых взносов на повышение НДС и т.п. При этом Минтруд усердно информирует о том, что ПФР при подготовке своего бюджета на 2017-2019 годы исходит из сохранения «заморозки» отчислений в накопительную часть в течение всего периода (весь объем тарифа полностью пойдет на формирование страховой части). Сроки же запуска принципиально важной для финансового рынка и генерации «длинных денег» в экономике «Концепции индивидуального пенсионного капитала», подготовленной Минфином и Банком России, остаются неопределенно неизвестными.

Судьба же накопительной системы по-прежнему под вопросом. Альтернатива в виде добровольных накоплений, предложенная ЦБ и Минфином, судя по «утечкам» в СМИ, предполагающая при сохранении солидарной составляющей в виде страховых взносов в ПФР на уровне 22% перевод накопительной компоненты в добровольный формат[3], официально пока не представлена и деталями еще не «обросла», хотя, по-видимому, и заложена в идеологию новой трехлетки.

Между тем, нарастание проблем пенсионной системы, включая сокращение численности экономически активного (трудоспособного) населения[4], пока приводит лишь к постоянно временным «нетривиальным» решениям без какого-либо продвижения по пути кардинальной структурной перезагрузки[5]. Так, введенный в 2014 году мораторий на формирование пенсионных накоплений был продлен на 2015-2016 годы. Но солидарной части системы – обязательному пенсионному страхованию – это мало помогло. Расходы-2015 превысили ее доходы на 33%. То есть треть расходов на пенсии по старости была профинансирована федеральным бюджетом. Вместе с тем, по оценке МЭР (об этом в начале июля сообщил замминистра Николай Подгузов), из-за «ледниковых периодов» 2014-2015 пенсионная система недополучила 900 млрд. рублей. И это еще один аргумент в пользу перезапуска пенсионной системы в целом в 2017-2019 годах, что должно найти адекватное отражение в бюджетном планировании.

Бюджетные проектировки еще только на подходе к своей детализации, а Минфин уже активно обвиняют в том, что он готов пожертвовать экономическим ростом. Одни упирают на то, что расходы сократятся, госдолг вырастет, а резервные фонды практически будут исчерпаны. Другие констатируют макроэкономические риски, проистекающие из отсутствия конкретики по приоритетам и содержанию структурных реформ, главным результатом которых по-прежнему ожидается улучшение делового и инвестиционного климата. Критика по всему «периметру» обозначенных рамок фискальной консолидации, увы, неизбежна, как смена дня и ночи или времен года. Тем не менее, есть резон дождаться итога дискуссий. Он может оказаться многообещающим для существенного продвижения к новой модели развития. Команда «ключ на старт» дана. Теперь важно не «смазать» складывающуюся картину начинающего меняться облика российского хозяйства и его финансовой системы.

Марина Войтенко – экономический обозреватель

[1] Вопрос доиндексации пенсий на заседании правительства 7 июля не рассматривался и будет обсуждаться в ближайшее время на специальном совещании у главы кабинета министров. Минтруд предлагает индексировать пенсии в 2017-2019 годах на уровень инфляции. Этот подход заложен в проект бюджета Пенсионного фонда России. Страховые и фиксированные выплаты для неработающих пенсионеров планируется корректировать каждое 1 февраля, социальные пенсии – каждое 1 апреля.

[2] Остроты проблеме добавляет снижение доходов от нефтеэкспорта. По данным Федеральной таможенной службы, в январе-мае 2016 года в годовом выражении они сократились на 34,35% до $26,14 млрд. Оно и понятно: средняя цена Urals в первом полугодии-2016 (к соответствующему периоду прошлого года) упала на 34% до $37,85 за баррель. В июне, правда, она достигла $46 за баррель, но осталась в 1,3 раза ниже, чем в том же месяце-2015 ($61,35 за баррель).

[3] Судя по материалам СМИ, ключевое положение этого предложения – отчисления в НПФ должны производиться не с фонда заработной платы, а с заработка работника (как это было, например, в случае с единым социальным налогом), но при возложении обязанности их совершения на работодателя, который, по сути, становится государственным агентом по уплате взносов. Поскольку НПФ никак не могут быть аналогами Федеральной налоговой службы и/или Пенсионного фонда РФ (в силу своей «негосударственности»), то здесь возникает масса юридических коллизий, и многое будет зависеть от детализации предложений Банка России и Минфина. Министр финансов РФ Антон Силуанов сообщал, что новая система может заработать в 2017-2018 годах.

[4] Согласно расчетам Standard & Poor’s, к 2050 году соотношение граждан старше 65 лет и граждан трудоспособного возраста (15–64 года) с текущих 19% возрастет до 34%. В случае сохранения статус-кво, то есть в отсутствие реформ в социальном секторе, госрасходы, связанные со старением населения (пенсии, медицина, уход за пожилыми), возрастут к середине века с текущих 13% ВВП до 19% ВВП – в 1,6 раза быстрее, чем в среднем по 58 проанализированным Агентством странам. По мнению аналитиков S&P, к 2050 году Россия в этом случае может стать одной из шести стран мира, включая Бразилию, Китай, Японию, Саудовскую Аравию и США, где нетто-долг правительства превысит 250% ВВП. В конечном итоге из-за старения населения, ведущего к росту расходов, а, следовательно, к постоянному давлению на бюджетную систему и отсутствию поддержки для рынков капитала, рейтинг РФ может надолго остаться в спекулятивной зоне.

[5] Например, в виде комплексного решения по повышению пенсионного возраста с одновременной отладкой системы непрерывного образования как составной части гарантирования занятости.

Версия для печати