21.11.2016 | Марина Войтенко

Бюджетный проект в контексте структурной повестки

18 ноября Госдума приняла в первом чтении (за проголосовали 334 депутата, против – 100) законопроект о федеральном бюджете РФ на 2017 год и на плановый период 2018-2019 годов^[1]. На первый взгляд, вполне рутинное дело, даже не способное как следует «встряхнуть» новостной поток. Гораздо интереснее предстоящий далее передел отпущенного госрасходного «пирога», неизбежные при этом конфликты интересов и т.п. На сей раз событие, однако, выбивается из череды аналогичных информационных поводов предыдущих лет. Причина – в том же первом чтении парламентарии одновременно проголосовали по сути за существенную корректировку экономической политики в целом.

Напомним, дефицит бюджета-2017 предусматривается на уровне 3,2% ВВП, в 2018 году – 2,2% ВВП, - в 2019-ом – 1,2% ВВП. Документ сверстан исходя из среднегодовой цены на нефть в $40 за баррель и инфляции не выше 4% на все три года. При этом предполагается, что средний курс доллара США в 2017 году составит 67,5 рубля, в 2018-ом – 68,7 рубля, в 2019 году – 71,1 рубля. Ожидается, что Резервный фонд опустеет уже в будущем году, поскольку его средства в сумме 1,15 трлн рублей будут использованы на покрытие дефицита федерального бюджета. Из Фонда национального благосостояния (ФНБ) на финансирование бюджетного дефицита планируется потратить в 2017 году 668,2 млрд рублей, в 2018-ом – 1,16 трлн, в 2019 году - 139,7 млрд рублей.

Кроме того, возможность внешних заимствований определена на уровне до $7 млрд в 2017 году и по $3 млрд в 2018-ом и 2019-ом. При этом на 2017-й предусматривает получение Минфином права обмена старых выпусков евробондов на новые в пределах $4 млрд. Чистые же государственные внутренние заимствования РФ (привлечение займов минус расходы на обслуживание долга) на трехлетку ограничиваются суммой в 1,05 трлн рублей в год.

Объективности ради следует заметить, что бюджетный проект в избытке собрал критических отзывов, которые в основном касаются размерности отдельных направлений расходов. Во-первых, явными бенефициарами остаются социальные статьи и «силовой блок»^[2]. Эксперты отмечают, например, что сокращение затрат на оборону темпу снижения всех расходов в 6% соответствует лишь в 2017 году, в 2018-ом и 2019-ом оно оказывается меньше запланированного общего сжатия на 9% и 11%.

Во-вторых, в проигрыше остается «человеческий капитал». Рецензенты проекта подсчитали, что траты из казны на образование и здравоохранение за три года в реальном выражении уменьшаются на 20% и 25%^[3]. Кроме того, к значительному обмелению назначены расходы по разделу «Жилищно-коммунальное хозяйство» (в 2017-2019 годах более чем вдвое), на поддержку малого бизнеса (почти втрое) и ряд других.

Общий посыл многих экспертных заключений по проекту бюджета – это, прежде всего, план обеспечения краткосрочной (в первую очередь, социально-политической) стабильности. Стимулов к развитию в нем не просматривается. Ускоренная же проциклическая консолидация вредна, поскольку резкое уменьшение прямой госпомощи отраслям экономики может придавить темпы роста в ближайшие три года до 0,4-0,7%. К тому же поставленными, но все еще нерешенными остаются вопросы по докапитализации институтов развития и поддержке несырьевого экспорта. Отсюда и часто встречающийся вывод: не надо так уж рьяно бороться с дефицитом бюджета, лучше покрывать его ростом внутренних заимствований и доходов от приватизации.

Критика может показаться вполне убедительной, если рассматривать проект бюджета вне общего контекста предполагаемых перемен в экономической политике. Между тем, именно в нем то и состоит новый качественный смысл намечаемых проектировок финансового планирования. Главное в их конструкции – предсказуемость и стабильность условий ведения бизнеса, необходимых для восстановления инвестиционной активности. Как подчеркивает министр финансов Антон Силуанов (см. его программную статью «Расходы не обеспечивают роста», Ведомости, 18 ноября 2016 года), через постепенное снижение доли госзатрат в ВВП и дефицита бюджета в ближайшие годы «мы создаем условия для роста частного спроса. И, как показывает и наша история, и мировая, рост доли частных расходов будет означать более высокий и здоровый рост экономики». Поэтому задача бюджета – максимально содействовать установлению «нового макроэкономического равновесия», которое должно складываться из низкой и стабильной инфляции, низких долгосрочных процентных ставок, устойчивого реального эффективного курса национальной валюты, устойчивых показателей рентабельности и конкурентоспособности бизнеса и, конечно же, стабильных налоговых условий.

Каждое, особенно взятое по отдельности, слагаемое этого «уравнения», естественно, способно вызвать немало вопросов. Та же в принципе не увеличивающаяся налоговая нагрузка (ставки то не меняются) выглядит как своего рода среднебольничная температура, в которой скрыты многочисленные точечные меры по «подстройке» доходной базы. Проблема, однако, в том, что новое макроравновесие может сложиться только в теснейшей взаимоувязке мер по оптимизации всех означенных элементов.

При таком допущении неснижение дефицита будет означать в сугубо экономическом смысле существенный рост изъятий инвестиционных ресурсов у бизнеса, по конечному эффекту ничем не отличающихся от налоговых. При жесткой монетарной политике платой за это оказываются высокие реальные процентные ставки, при более мягкой – значительный инфляционный налог. Вместе с тем, замораживание расходов и последовательное снижение дефицита открывают окно возможностей для ослабления денежно-кредитной жесткости, а бюджетный консерватизм становится ключом к последовательному снижению ставки Банка России.

Позиция главы Центробанка Эльвиры Набиуллиной на сей счет однозначна: «Чем жестче бюджетная политика, тем мягче может быть денежно-кредитная, и наоборот». Неумолимая статистика свидетельствует о замедлении инфляции. Наблюдаемые ценовые тренды по основным группам товаров и услуг позволяют предположить, что рост цен-2016 в итоге может оказаться в близи нижней границы прогнозного коридора регулятора в 5,5-6,0%. Тем не менее, проинфляционные риски все еще высоки. Опросы Банком России финансовых директоров крупнейших российских компаний показывают, что большинство из них ожидают достижения цели по инфляции в 4% только в 2018-2019 годах, а примерно половина полагает, что в 2017 году рост цен составит 5-6%. При этом большая часть компаний в среднесрочных расчетах собственных финпланов используют показатель инфляции, близкий к целевому. На уровень 5% и выше в следующем году ориентируются лишь около 20%, что может свидетельствовать о росте доверия к денежным властям.

Иная реакция («не слишком верим») и на очевидные противоречия проекта бюджета между инфляционной целью и прогнозом на ослабление курса рубля с 67,5 руб/$ в 2017-ом до 71,1 руб/$ в 2019 году^[4]. Напомним, однако, что снижение рубля на каждые 10% прибавляет к инфляции 1,5-2 п.п. Авторам бюджета объясняться по поводу курса все равно придется. Лучше бы сделать это до конца года, в том числе с учетом реакции рынков и цен на российские активы на ожидаемое повышение ФРС США базовой ставки 14 декабря.

Вопросы о влиянии на бюджетный процесс внешних рисков сохраняют значимость. Новая турбулентность мировых финансовых рынков может оказать неоднозначное влияние на стоимость расходов на обслуживание госдолга. Некоторое ухудшение ситуации уже заметно. Поэтому действия правительства на этом треке (особенно по внутренним заимствованиям) должны быть выверены особо тщательно. Не исключено, что может потребоваться определенное перераспределение расходов. В этом случае принципиально важно не допустить разрастания (против планируемых объемов) непроизводительных расходов, разгоняющих инфляцию. Между тем, как раз в обратном направлении будет действовать заложенная в проект умеренность в индексации социальных выплат (вплоть до заморозки-2017 отдельных ее видов) и формула «инфляция минус» для корректировок тарифов инфраструктурных монополий.

Российский опыт уже наглядно показал, что линейное наращивание госрасходов не ведет автоматически к ускорению экономического роста. Траты консолидированного бюджета с 2005-го по 2016 год поднялись с 29,4% до 37,3% ВВП. При этом темп экономической динамики, начав с 6,4% в 2005 году по ходу десятилетия сначала практически приостановился до 1,3% в 2014-ом, а затем в связи с кризисом вообще ушел в отрицательную зону, где и пребывает по сию пору.

Поэтому Антон Силуанов абсолютно прав, говоря о том, что экстенсивное расширение госрасходов источником роста не является. Много важнее перемены в их структуре. К сожалению (и здесь критики бюджетного проекта не так уж неправы), вдохновляющих изменений-2017 не видно. Тем не менее, это не повод для ощущений безнадежности.

Во-первых, замораживание уровня расходов и их последующее плавное снижение позволяет на деле заняться повышением эффективности госзатрат. Причем главные очаги их избыточности и слабой результативности – это и есть «адреса, пароли и явки» структурных реформ. И, во-вторых, сам Минфин уже дал понять, что намерен двигаться в этом направлении достаточно быстро. Детальная проработка мер, позволяющих увеличить расходы на инфраструктуру и образование, объявлена главной задачей 2017 года.

Как известно, истинность исходной посылки к переменам в экономической политике доказывается ее последующим развертыванием в систему мер, приводящих к поставленным целям. В нынешнем бюджетно-проектном «кейсе» это означает переход к четкому формулированию и исполнению структурной повестки, позволяющей вырваться за пределы 2%-го гетто темпов экономического роста. Текущие макротренды российского хозяйства прямо указывают на то, что откладывать эти усилия на «когда-нибудь потом» уже не получится. Жесткая конструкция системы госфинансов на 2017-2019 годы как раз и призвана не допустить структурно-политического бездействия.

Марина Войтенко – экономический обозреватель

^[1] На пленарном заседании ГД РФ 18 ноября были приняты также:

– в третьем чтении закон, предусматривающий централизацию в 2017-2020 годах в федеральном бюджете 1% налога на прибыль организаций, зачисляемого ранее в региональные бюджеты. Соответствующие поступления будут перераспределяться обратно в субъекты РФ, но уже по новой методике, которая будет учитывать результаты инвентаризации их расходных полномочий;

– в третьем чтении закон, предусматривающий на 2017-2019 годы установление новых акцизов на дизельное топливо и средние дистилляты, алкогольную продукцию, табак и табачные изделия, а также автомобили; изменение порядка взимания НДПИ на многокомпонентные комплексные руды, определения коэффициента, характеризующего степень сложности добычи нефти;

– в третьем чтении закон о праве региона принимать решение об отмене или введении моратория на изменение кадастровой оценки недвижимости до 2020 года;

– в третьем чтении закон, который позволяет в ходе исполнения бюджета перераспределять расходы на оборону и национальную безопасность внутри установленных законом о бюджете лимитов, но не более чем на 10%;

– поправки в Бюджетный кодекс РФ, в соответствии с которыми с 15% до 30% увеличивается возможный объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ, который может быть не распределен между субъектами в федеральном бюджете на плановый период.

^[2] Согласно структуре расходов открытой части бюджета, на национальную оборону предлагается направить 1,021 трлн рублей в 2017 году, в 948,3 млрд рублей в 2018-ом, 941,2 млрд рублей в 2019 году. По разделу «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность» выделяется 1,270 трлн рублей в следующем году, а в последующие два – 1,262 трлн и 1,259 трлн рублей соответственно. В рамках раздела «Национальная экономика» запланированы расходы в сумме 2,144 трлн рублей в 2017 году, 2,199 трлн в 2018-ом, 2,060 трлн рублей в 2019-ом.

^[3] В номинальном выражении на раздел «Образование» направляется 548,9 млрд, 568,6 млрд и 566,4 млрд рублей за три года соответственно. На здравоохранение в целом будет выделено 363,9 млрд рублей в следующем году, в 2018-ом – чуть больше – 383,3 млрд рублей, в 2019-ом, напротив, будет наблюдаться снижение расходов – до 349,4 млрд рублей.

^[4] Пока тренд прямо противоположный. Реальный эффективный курс вырос за десять месяцев на 14,1%, к доллару США – на 13,5%, к евро – на 13,8%. Но риски разворота тоже «не дремлют». Профицит счета текущих операций в октябре составил всего лишь $0,4 млрд.

Версия для печати